第6课 西方的文官制度 教案

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在中古时期和17～18世纪，欧洲国家的选官和用官制度存在较大弊端，不利于国家的
稳定和社会经济的发展，在此背景下，英国率先建立文官制度。之后，法、美、德、
日等国也先后建立文官制度。各国文官制度在具体内容上存在较大差异，但都具有如
下共同特点：公开考试，择优录用；政治中立和工作隐名；职务常任和论功晋升等。
知识梳理(一)　西方文官制度出现的背景
1．中古时期，西欧社会管理主要依靠教士和封建领主，后来出现专门服务于国王和权贵的官员。
2．17～18世纪，欧美国家选官制度存在严重弊端。
(1)少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职作为礼品或商品，私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
(2)“政党分肥制”造成官员腐败泛滥、行政效率低下。
3．工业革命后，资本主义国家的生产力水平大大提高，国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
4．随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立高效政府的呼声日益高涨。
知识梳理(二)　西方文官制度的建立
1．英国文官制度的建立
(1)初步建立
①18世纪初，英国规定除了大臣以外，官员不得当选为下院议员。
②19世纪初，开始设立常务次官的职位，从而形成政务官和事务官两类官员。
政务官 包括大臣和政务次官或政务秘书，随内阁共进退
事务官 即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职
(2)正式建立
①1855年，英国颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。
②1870年，英国规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度。
2．文官制度的扩展
(1)1883年，美国国会通过《美国文官法》，建立文官制度。
(2)第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
知识梳理(三)　西方文官制度的特点和影响
1．概况
在长期的实践中，西方国家在文官的选用、职责、晋升及退休等各个方面，形成了一套相对完整的制度。
2．西方各国文官制度的共同特点
(1)公开考试，择优录用。
(2)政治中立和工作隐名。
(3)职务常任和论功晋升。
3．评价
(1)规范了政府行政部门事务官员的选用和管理，实现了政治和管理的分离。
(2)有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
(3)容易滋生官僚习气和僵化现象。
(4)文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；文官的层次也越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，一定程度上影响了政府的工作效率。
主题　英国文官制度的演变
[析史料实证]
　根据1855年前后英国议院辩论记录及相关资料，得出结论：“中国的科举制度在英国已广为人知；在当时英国期刊文献和议会辩论中，竞争考试的观念均与中国有关；议会内外都认为考试制度是中国创立的制度，而且没有人加以否认；没有任何其他国家先于中国采用竞争性的文官考试制度，而且没有任何西方的个人、国家或种族声称其拥有考试制度的发明权。”
——摘编自张沅长《中国与英国的文官改革》
[探究]　根据材料一并结合所学知识，分析1855年英国实行文官制度的原因。
[提示]　中国科举制的影响；工业革命推动资产阶级力量壮大，要求建立适应资本主义制度发展的官僚制度；1832年议会改革进一步完善了英国的议会选举制度。
　政治恩赐制是中世纪及近代英国任用官员的主要方式，表现为政府官员不是通过考试，而是君主以恩赐方式将宫廷及政府官职授予其信任的贵族。1853年政府有关部门提出《关于建立常任英国文官制度的报告》，建议实行公开竞争考试录用制，并认为考试科目应有四类：古典文学；数学和自然科学；政治经济学、法学和近现代哲学；现代语言、近现代史和国际法。1855年文官改革令是以择优取士的方式取代官职恩赐制的重要起点。1870年枢密院关于文官制改革的命令规定，多数重要文官职位必须按照文官制度委员会的要求，通过公开竞争考试，择优录用。该令的颁布成为英国近代文官制度建立的标志。
——摘编自阎照祥《英国政治制度史》等
[探究]　根据材料二，指出近代英国任用官员方式有何变化，并分析产生这种变化的原因。
[提示]　变化：由官职恩赐制到考试录用制。
原因：工业革命的推动；社会分工更为复杂，要求官员具备较高专业文化素质；民主政治的发展。
[明历史解释]
1．英国文官制度的特征
(1)贵族化色彩浓厚。
英国是君主立宪制国家，政府机关中弥漫着贵族化的阶级、身份和地位的观念。次一等级的人员很难晋升到高一等级中去。报考不同等级公务员的人受到严格的教育资格及年龄限制。
(2)比较重视通才。
英国选拔、任用文官，特别是高级文官，十分重视通才，提倡非专家化。考试录用制度注重一般教育及学识，而不重视特殊的或者专门的技术经验和能力。
(3)实施分权管理。
长期以来英国形成了分权管理的人事管理体制。英国以人事法规为依托，以不成文惯例法为主体，以各种单项法规为依托，中央与地方的人事制度不完全相同，各地方政府也各不相同，各有特色。
2．西方文官制度的影响
(1)稳定政局和社会管理。
文官为终身职业，任期有法律保障，加上文官谙熟政治内情，精通业务管理，故在资本主义国家发生政府危机之时，或在内阁换班和总统换届之际，他们能使政府公务照常进行，持续有序地治理社会，因而成为“从不更迭的幕后政府”，这就从整体上保证了资产阶级统治的连贯性。
(2)促进资本主义经济的发展。
越来越多的专业科技人员进入文官队伍，他们在研究经济开发，制定经济发展战略、经济政策和经济法规，调整产业结构，指导完善经济管理等方面起着重要作用。19世纪末20世纪初，世界资本主义经济获得高速发展，西方各国政府，特别是其中这批素质精良的文官，在适应和推动这一发展中，发挥了巨大的功能。
(3)扩大选才范围，提高行政效率。
文官通过考试竞争上岗的制度，在很大程度上杜绝了官员任命录用上“任人唯亲”等弊端，扩大了文官的选才范围，使能人俊杰不致被平庸之辈壅塞才路和进取之途，便于最大限度地将社会人才选拔到政府部门中来。同时，对在职文官实行常任制和职位制，不仅有利于增强文官的职业安全感和工作责任心，而且使他们能够做到有法可依，有章可循，举措有度，起止有规，岗有专责，事有专管，对待本职工作专心致志，精益求精，发挥较高工作效率。
[练经典小题]
1．英国是君主立宪制国家，政府机关中弥漫着贵族化的阶级、身份和地位的观念。次一等级的人员很难晋升到高一等级中去。报考不同等级公务员的人受到严格的教育资格及年龄限制。导致近代英国文官制度贵族化色彩浓厚的原因，最有可能是(　　)
A．资产阶级民主程度较低
B．英国社会全由贵族主导
C．深受英国历史传统影响
D．资本主义发展不够充分
解析：选C　英国在中世纪时期就形成了贵族社会的典型特征，贵族在英国的社会生活中占有重要地位，这一历史传统深刻影响着近代英国文官制度等一系列制度，故C项正确。近代英国资产阶级民主程度较高，资本主义发展较为充分，故A、D两项错误。近代英国社会并不完全由贵族主导，故B项错误。
2．有学者认为：文官制度确立以后，由于文官的职业有所保障，社会地位较高，待遇优厚，文官队伍比较稳定，极少有人中途辞职或退职。文官是政府政策主要执行者和日常工作的主要承担者，他们不与内阁共进退，执政党的更换基本上与他们无关，所以他们可以保证政策执行的连续性，避免周期性动荡。据此能够得出的结论是(　　)
A．文官制度决定西方国家的政治走向
B．文官制度已成为西方政治的稳定器
C．文官制度保证了西方国家长治久安
D．文官制度杜绝了西方政府腐败现象
解析：选B　由材料信息可知，文官制度可以保证政策执行的连续性，从而避免了周期性的政治动荡，因此可以说文官制度已成为西方政治的稳定器，故B项正确。A、C、D三项均夸大了文官制度的作用，排除。
英国近代文官制度确立的四点原因
1．工业革命的完成。
19世纪三四十年代，英国已完成了工业革命，近代机械化大生产取代了传统的手工劳动，社会生产效率大幅度提高。本来无足轻重的工业资产阶级势力大增，他们从资产阶级哲学家边沁的功利主义原则出发，要求国家政府管理工作像工业生产一样，尽可能地提高效率，削减不必要的行政开支，以便把更多的人力、物力投入生产领域，发展经济。这成为推动文官制度改革的巨大原动力。
2．政府管理职能扩大，机构设置的增加。
随着历史的发展、社会的进步，政府管理职能日益扩大，机构设置不断增加，文官队伍迅速膨胀。工业化时期，政府承担了社会救济、工厂监督、扶植教育等新职能，增设了教育委员会、农业部、卫生部等新型中央机构。许多旧部门也扩大了编制。
3．政党制度的完善。
自1832年英国议会改革法案通过后，英国迅速形成较为完善的两党制度，政党利益在文官任命中占居了首要地位，享有恩赐权的大贵族和各部门首脑总是任命本党党徒填补空缺，如果有人无视政党利益，必将遭到本党党徒的攻击和社会非议，1830～1834年，担任海军大臣的詹姆士·格雷厄姆曾在本部门内打破政党界限，按能力任命文官，结果遭到本党成员的攻击，同时受到财政部负责文官任命事务的秘书的谴责。两党的权力之争使文官制度的腐败性更显突出，使社会进一步认识到改革的必要性和紧迫性。
4．印度殖民政府和牛津大学、剑桥大学的改革经验。
19世纪前期印度殖民政府和牛津、剑桥两所大学的改革直接推动了英国文官制度的改革。1800年，印度总督韦尔斯利侯爵写信给公司董事会，指出，由于任命公职人员时缺乏必要的能力测试，给印度的管理带来严重问题。他认为，所有公职人员必须在英国完成正规的基础教育，并接受专业培训之后，方可赴印度就职。
牛津、剑桥两校于19世纪前期分别采取措施，推行改革，建立起科学系统的学位考试与授予制度。校务委员会的委员改用公开、自由竞争办法选拔，以保证学校领导权掌握在具有真才实学的人手中。
[随堂基础巩固]
1．伏尔泰认为，中国乃是政治和哲学的一种典范，是反对旧制度之下贵族特权的一种崇高旗帜，是投向耶稣会和一切宗教迷信的一把利剑，因此中国就成为他猛烈地、不倦地抨击旧制度和专制主义的重要武器。他怀着极大的热情讴歌和赞美中国的体制、文官制度和伦理道德。材料表明启蒙思想家(　　)
A．认为中国传统文化在欧洲更有适用性
B．为反对封建专制而曲解中国文化
C．借助中华优秀文化打击旧制度、旧观念
D．受中国文化的影响更深刻
解析：选C　材料体现了伏尔泰热情讴歌和赞美中国的体制、文官制度和伦理道德，其目的是借中国的政治体制抨击欧洲传统的教会特权，体现了启蒙思想家反封建的思想。
2．1707年，英国议会通过了《任职法案》规定：凡议员得到国王任命或从国王那里领取薪俸后，就自动失去了议员资格。这一规定(　　)
A．使英王处于“统而不治”的地位
B．体现了权力分立制衡原则
C．确立了议会权力高于王权的原则
D．基本上确立了责任内阁制
解析：选B　根据材料“凡议员得到国王任命或从国王那里领取薪俸后，就自动失去了议员资格”可知是为了防止议会中的议员和国王之间的联合，限制王权，以实现议会机构的独立，故选B项；1689年《权利法案》的颁布，使国王开始逐渐处于“统而不治”的地位，排除A项；《权利法案》确立了议会权力高于王权的原则，排除C项；1721年责任内阁制开始逐渐形成，排除D项。
3．英国自1870年建立文官制度以来，考核以工作能力与表现为标准，考核结果作为奖励和晋升的依据。进入20世纪60年代以后，英国官员考核制度更贴近于专业化管理和专业化分工的需要，逐渐废除了“通才”的考核标准。这一变化表明(　　)
A．科学技术的迅猛发展 B．国家干预力度的加强
C．工业革命的率先进行 D．议会制度的不断完善
解析：选A　材料体现了对文官的考核标准由工作能力与表现变为专业化管理和专业化分工，这一变化说明现代科学技术的发展促进了文职人员的变化，更促进了文官制度考核标准的变革。
4．英国是世界上最早实行文官制度的国家之一。文官不包括内阁成员，而仅指“事务官”，他们构成了政府中所谓“非政治”的分子，即不参与党派之争的人。其职责是执行当时政府的政策，而非参与政党活动。这种文官制度(　　)
A．改变了英国的君主立宪制
B．强化了英国的责任内阁制
C．削弱了政党对国家政治的控制
D．推动了政府管理的科学化
解析：选D　材料并未体现君主立宪政体的改变，故A项错误；根据材料中“文官不包括内阁成员”可知，文官制度并不能强化责任内阁制，故B项错误；材料中没有反映文官制度与政党对国家政治控制的关系，故C项错误；根据材料中“其职责是执行当时政府的政策，而非参与政党活动”并结合所学知识可知，文官制度建立的初衷在于保持政府运作的稳定性，不受政党执政轮替带来的冲击影响，故文官制度的作用主要在于推动政府管理的科学化，D项正确。
5．阅读下列材料，回答问题。
材料一　到18世纪末，英国官吏任用仍主要采用恩赐制、政党分肥制等。19世纪大批有关中国科举制度的著作在英国问世。1835年，一位英国人撰文评价东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员时说：“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度中，引起另一次伟大变革。”1836年，英国观察家默德赫斯特在著述中说：“假如我们的文职官员和副职官员在得到委任之前，能够采取某种三级考试的选拔，那么他们就不会经常出错了。”19世纪中后期，英国政府颁布了两道改革文官体制的法令，逐步建立政治中立、职务常任、强化培训、知识更新等颇具西方特色的近代文官考试制度，并被其他西方国家纷纷效仿。
——据马桦《英国文官考试研究》等整理
材料二　随着社会化大工业及城市的发展，社会生活日趋复杂化、多样化，国家事务千头万绪，必须加强政治管理的专业化、科学化，19世纪中后期英美推行了文官制度改革：文官任用采取公开平等考试、择优录取的办法，只有具备一定的科学文化与专业知识的人才能担任官吏；实行定期考绩，按照勤惰、政绩大小予以升降、奖惩；禁止文官介入党派活动，文官不与执政党共进退。
——摘编自程西筠《从恩赐官职到择优录取》
(1)根据材料一并结合所学知识，分析英国近代文官制度建立的背景。
(2)根据材料二，概括英美等西方国家文官制度的特点。
答案：(1)背景：旧的选官制度(恩赐制和政党分肥制)导致政治腐败和效率低下；中国科举制度的影响；东印度公司公开考试竞争原则的影响；(工业资产阶级、观察家等)社会力量的推动；随着工业革命的开展(工业化和城市化的发展)，政府管理事务多样化和复杂化，亟需建立一支专业化和科学化的文官队伍；英国政府顺应时势，两次颁布改革文官体制的法令。
(2)特点：公开考试，择优录取；文官人员专业化和科学化(突出通才)；定期考核，论功晋升；文官常任，政治中立。
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