第6课 西方的文官制度 课件（29张PPT）

(共29张PPT)
第二单元 官员的选拔与管理
官员的选拔和管理是社会治理的必要前提。
政府工作人员？
执行政策的人？
有很大的权力？
为人民服务的？
市长？省长？
公务员？
中国古代
西方文官制度
民国、新中国公务员制度
各国的官员选拔与管理制度存在什么样的关系？
借鉴与创新、反哺与发展
吸收
蓝本
近现代西方国家吸收了科举制度中的考试任职因素建立起文官制度。民国时期的文官制度主要以近现代西方文官制度为蓝本。
——徐萍《从进士科举到文官考试》
在我们西方的政治学校教科书中,当谈到文官制度的时候,都把文官制度的创始者归于中国（科举制）。
——美国卡特政府人事管理总署署长艾伦
第6课 西方的文官制度
英国的行政角色与政治角色并没有明显的分界线，文官系统是通过一种恩庇（patronage）体系进行录用的。若想跻身文官之列，关键不在于你知道些什么，而在于你认识些什么人。
——[英]比尔·考克瑟,林顿·罗宾斯,罗伯特·里奇.当代英国政治[M ].北京:北京大学出版社
通过招聘来取代腐败的资助，让年轻人参加智力类与机械类的统一考试，只有通过独立权威机构的公开“文学审查”，才能任命为文官。
——Pyp er·Robert,Burnham· June. The British Civil Service: Perspectives on ‘Decline’ and ‘Modernisation’,British Journal of Politics & International Relations,2011(13).
英国不同时期为官指南
19世纪中叶后
19世纪前后
20世纪60年代后
优先录用所学课程与未来工作有关的大学毕业生；大量增加由外部调入的机会，使各种社会人员能把他们的经验带进行政部门。
——《富尔顿报告》
任何一制度之创立，必有其外在的需要，必然有其内在的用意。
——钱穆
旧制之弊，因时而变
新制新貌，与时俱进
适应时代、阶级立场的需求
应对政治、经济、文化的变化
英国的行政角色与政治角色并没有明显的分界线，文官系统是通过一种恩庇（patronage）体系进行录用的。若想跻身文官之列，关键不在于你知道些什么，而在于你认识些什么人。
——[英]比尔·考克瑟,林顿·罗宾斯,罗伯特·里奇.当代英国政治[M ].北京:北京大学出版社
指南一：19世纪前后
传统官制▲
英国文官制度建立过程●
▲
▲
▲
中古晚期
17、18C
19C初
●
●
●
●
●
●
18C初
1853年
1870年
1855年
1854年
恩赐官职制
个人赡徇制
政党分肥制
旧制之弊，因时而变
在君主恩赐制下，君主与官吏之间是主仆关系……早期资本主义阶段资产阶级还比较幼稚…因此，资产阶级领袖个人成为资产阶级利益的集中代表，形成了以资产阶级领袖个人为中心的政权组织和官吏制度。
——倪越《西方文官制度》
19世纪初，资产阶级的力量不断壮大，议会制度得到进一步发展，两党制基本形成。重要官吏的任免权为议会中的多数党所掌握。于是，“政党分肥制”应运而生。
——古燕《西方政治的稳定器——文官制度》
政党分脏制取代君主恩赐制和领袖赡徇制是一种历史进步。
——倪越《西方文官制度》
忠于个人 忠于政党
贵族化 平民化
政党分脏制以党治代替人治进一步消除了早期资产阶级官吏制度中的封建影响，使资产阶级更直接地控制了政府。另外，政党分脏制吸收平民参加政府，扩大了资产阶级的社会基础，使资产阶级政府具有了更广泛的代表性，进一步巩固了资产阶级的统治。
——倪越《西方文官制度》
？
新任美国总统加菲尔德被刺杀
政党分肥制为什么又被时代淘汰了？
政党分脏制其本身所固有的不可克服的局限性…第一，周期性的政治震荡。随着几年一度的大选，在选举中获胜的执政党总要重新分配政府职位，大幅度地撤换前任政府的官员……不但破坏了政府工作的连续性，使政府工作出现周期性的混乱。// 第二，结构性的贪污腐败。在美国所有从政党获得政府官职的人，每年都必须向政党交纳相当于本人年薪2％至7％酌政治捐款……任职者为了保住官职，拼命为自己聚敛财富。
——倪越《西方文官制度》
造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
旧制之弊，因时而变
传统官制▲
英国文官制度建立过程●
▲
▲
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中古晚期
17、18C
19C初
●
●
●
●
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●
18C初
1853年
1870年
1855年
1854年
除大臣外，其他官员不得当选为下院议员
两官分途
恩赐官职制
个人赡徇制
政党分肥制
政务官：大臣和政务次官，与内阁共进退
事务官：一般政府工作人员，长期任职
旧制之弊，因时而变
文官的概念：
文官仅指在法律上有“国家工作人员”身份的内政和外交的行政部门的工作人员。
——1977年英国内阁对文官概念的解释
文官制度的概念：
资本主义国家对各级文官的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障以及分类管理等作系统规定的规章制度和管理体制。
——顾新生《近代西方资产阶级的文官制度》
通过招聘来取代腐败的资助，让年轻人参加智力类与机械类的统一考试，只有通过独立权威机构的公开“文学审查”，才能任命为文官。
——Pyp er·Robert,Burnham· June. The British Civil Service: Perspectives on ‘Decline’ and ‘Modernisation’,British Journal of Politics & International Relations,2011(13).
指南二：19世纪中叶后
考试犹如一剂良药为西方政治管理注入了生机和活力，科举制度与文官制度也正是在考试这一关键环节上建立起了渊源关系。
——徐萍《从进士科举到文官考试》
英国19C中期新设立政府职能部门
铁路
对外贸易
经营管理
科研管理
资源利用
劳动管理
西方文官制度是资产阶级根据统治的需要而逐步建立和发展起来的，它顺应了资本主义发展的要求。
——古燕《西方政治的稳定器——文官制度》
资本主义发展迎来什么新变化？产生了什么新需求？
工业革命
——整理自倪越《西方文官制度》
旧制之弊，因时而变
19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了本国的工业革命…经济基础的变革必然要引起上层建筑(当然包括官吏制度)的相应变化。
首先，社会化的大生产使政府的职能范围进一步扩大……职能的扩展必然需要增加官员的数量，而且要求他们必须具有一定的专业技术和管理才能。
其次，工业革命造就了现代无产阶级。不断壮大的无产阶级和其他社会阶级和其他社会阶层要求建立廉洁而有效率的政府，要求更多地参与政治事务。
再次，社会的发展使教育逐渐普及，社会文化水准大大提高，使资产阶级可以在更广泛的范围内挑选人才来为自己的统治服务。
——古燕《西方政治的稳定器——文官制度》
为什么说工业革命推动了文官制度的建立？
稳定、持续、廉洁、高效
工业革命
生产力提高
社会分工复杂
政府职能扩大
亟需新的职业官僚体系
经济基础
上层建筑
工业资产阶级（无产阶级）
提出政治诉求
旧制之弊，因时而变
传统官制▲
英国文官制度建立过程●
▲
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中古晚期
17、18C
19C初
●
●
●
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18C初
1853年
1870年
1855年
1854年
除大臣外，其他官员不得当选为下院议员
两官分途
英国东印度公司书面考试录用职工
时代需求
忠诚
高效、廉洁
克里米亚战争伤亡惨重，人们对政府管理能力不满
英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》，建立不受党派干涉的文官委员会，被推荐的候选人进行考试
◎《关于建立常任文官制度的报告》
恩赐官职制
个人赡徇制
政党分肥制
旧制之弊，因时而变
1.通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
2.成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》1854
这份报告的核心思想是什么？这份报告有什么漏洞？
1870年6月4日，（英国）颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院命令，规定：多数重要文官职务必须按照文官制度委员会的要求，通过竞争考试择优录用；委员会委员在财政部的要求下，有权独立决定被录用文官的基本条件
——阎照祥《英国政治制度史》
1870年报告有什么新的变化？
——整理自德鲁里、布彻:《现代文管制》
旧制之弊，因时而变
传统官制▲
英国文官制度建立过程●
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中古晚期
17、18C
19C初
●
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18C初
1853年
1870年
1855年
1854年
除大臣外，其他官员不得当选为下院议员
两官分途
英国东印度公司书面考试录用职工
时代需求
忠诚
高效、廉洁
克里米亚战争伤亡惨重，人们对政府管理能力不满
英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》，建立不受党派干涉的文官委员会，被推荐的候选人进行考试
重要职位需公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官录用
恩赐官职制
个人赡徇制
政党分肥制
文官制度
旧制之弊，因时而变
文官制度的扩展
文官制度最早在英国，而后在美国，最后在整个西方资本主义世界，取代了形形色色的官吏制度，成为西方资本主义国家现代政治制度的最重要的组成部分。
——倪越《西方文官制度》
1883：《美国文官法》
二战后：法国、德国、日本
旧制之弊，因时而变
指南三：20世纪60年代后
优先录用所学课程与未来工作有关的大学毕业生；大量增加由外部调入的机会，使各种社会人员能把他们的经验带进行政部门。
——《富尔顿报告》
1968年《富尔顿报告》，文官专业化
1970年保守党政府上台，百相希思(Heath)试图将现代化的企业管理方法运用于对文官的管理。
1979年，上台的保守党首相撤切尔夫人为了扭转江河日下的英国经济形势，对政府机构和经济政策进行了大刀阔斧的改革精简机构，裁减冗员。
……
改革
出于战时需要，英国政府相应的文官职能部门的规模扩大。战后，科学技术迅猛发展,新的政治需要，使得英国政府内又相继涌现出新的部门，文官队伍迅速扩大……因此,需要在“入口环节”增加专业技术人才的流入与晋升机会，打破通才在文官考试录用制度中的统领局面。
——王天瑞《英国文官考试录用制度研究》
旧制之弊，因时而变
任何一制度之创立，必有其外在的需要，必然有其内在的用意。
——钱穆
适应时代、阶级立场的需求
应对政治、经济、文化的变化
传统官制弊端
克里米亚战争
启蒙思想
科举制
工业革命
资产阶级的发展
旧制之弊，因时而变
一个普通文官的职业生涯经历
新制新貌，与时俱进
入职
任职
晋升
退休
阶段 特点 影响
入职
任职
晋升
退休
根据材料并结合书本36页，小组讨论并完成表格。
新制新貌，与时俱进
入职
各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
公开考试，择优录取
规范了西方国家政府部门事务官的选用和管理
新制新貌，与时俱进
任职
1.任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。
2.任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
—《美国文官法》（1883年1月）
政治中立，忠实执行政策
实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性
英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
——［英］玛格丽特·撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
新制新貌，与时俱进
晋升
成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
—《关于建立常任文官制度的报告》
凭功晋升
有利于提高工作的积极性，促进国家治理水平的提高
新制新貌，与时俱进
退休
职务常任
在英国, 文官“无过失不受免职处分”的终身任职机制并未个例, 英国文官常任程度较高, 这也成为英国文官的基本保障之一。
——陈石《西方文官制度中常任原则的演进与嬗变》
保证文官忠于职守
阶段 特点 影响
入职 公开考试，择优录取 规范了西方国家政府部门事务官的选用和管理
任职 政治中立，忠实执行政策 实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性
晋升 凭功晋升 有利于提高工作的积极性，促进国家治理水平的提高
退休 职务常任 保证文官忠于职守
（一）新制新貌——西方文官制度的特点与影响
新制新貌，与时俱进
美国公寓坍塌事件
“考古式” 、“灭口式”救援
官员的选拔和管理是社会治理的必要前提。
中国泉州酒店坍塌
86人下落不明，因安全问题救援暂停
10天共挖出 24 具尸体，10天后为保证救援人员安全决定爆破剩余建筑物。截至爆破时尚有124人被埋在下面。
各级官员按规定层层报批用了16个小时来“走程序”，批准联邦救援人员进入现场，州级救援队3天后才抵达
美国联邦政府与州政府之间相互推诿、甩锅
救援队的成员每过45分钟就要停下来接受身体检查
本地消防员迅速到场，4小时后增派其他各市共800余人到场参与现场救援。
应急管理部、省应急管理厅、消防救援总队紧急调度，国务院安委会人员立即赶赴现场
救援人员彻夜奋战，精疲力竭
当晚23时，救出38人；4天完成救援，29人死亡，42人生还
国务院调查，4个月后相关领导被处理。
美国为何救援缓慢？
你认为美国官员失职了吗？
制度至上还是生命至上？
美国不提倡无私奉献的精神，在官员看来大楼坍塌事故只是意外，被压人只能算他们倒霉，现在最大的问题不是拯救被压在废墟中的幸存者，而是如何保证在救援现场不要再发生新的事故，否则地方官员将难辞其咎
对我国公务员制度建设的启示：
1.“立德”“立规”并重
2.“软”“硬”能力兼备
3.与时俱进、灵活调整
文官制度的局限性：
官僚习气 僵化现象 推诿扯皮 争权夺利 人数膨胀 懒政
制度自信
交流互鉴
谢谢