第6课 西方的文官制度 课件

(共25张PPT)
第2单元 官员的选拔与管理
第6课
西方的文官制度
概念厘定
文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
文官制度：是指国家关于各级文官的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制。是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。
一、西方文官制度出现的背景
时期 制度 内容
中古时期 恩赐官爵制
17-18世纪 个人赡徇制 政党分肥制 19世纪 定义：君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度。它是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。
由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱……多年来，文官管理缺少统一有效的管理监督，升迁、使用、奖惩和任免缺少常规章法，人员调配不当，工作时间长短不一。有的部门每日仅工作5—6小时，众人懒散，浮游度日。
——摘编自阎照祥《英国政治制度史》
思考：恩赐制由何弊端？
答：恩赐制度本身特点导致政治乱象频发。
特点：封闭性（统治阶级内部）、等级性（贵族）、随意性（随意赐予官职，缺乏制度化）
一、西方文官制度出现的背景
时期 制度 内容
中古时期 恩赐官爵制
17-18世纪 个人赡徇制 政党分肥制 19世纪 17-18世纪，欧美国家逐步建立起资本主义制度。
少数人或集团掌握着官员的任免权。
将官职作为礼品或商品，私相授受。
一、西方文官制度出现的背景
时期 制度 内容
中古时期 恩赐官爵制
17-18世纪 个人赡徇制 政党分肥制 19世纪 定义：把公职当作某政党执政后的战利品进行瓜分。
在政党制度建立初期，在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品酬劳，对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑，公开的进行“肥缺分赃”。
——古燕《西方政治的稳定器》
思考：政党分肥制由何弊端？
答：影响政府工作的连续性和稳定性，降低行政效率。
背景一：传统官制的弊端。
工业革命如何推动文官制度建立？
一、西方文官制度出现的背景
工业革命后，英国等资本主义国家的生产力水平大大提高。政府除了维护社会治安、国防、财政和税收等传统事务以外，还要管理经济、文化和科技等新的社会事务。国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。同时，随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
①工业革命推动社会生产力水平大大提高，社会分工逐渐复杂。
②国家管理职能急剧扩展，政府职能扩大。
③教育的普及，人们要求平等参与政府工作。
背景二：工业革命的推动。
④工业革命后，政党斗争激烈，政府官员更替频繁，须具有稳定性和连续性的政府管理队伍。
一、西方文官制度出现的背景
在联合体中，每个联合者及其自身的权利都转让给了联合体，联合体又给予个体约定的权利……联合体中的成员是平等的，享有同样的权利。
——卢梭《社会契约论》
1983年，美国卡特总统任内的人事署长艾仑 坎贝尔（Alan Campbell）来华讲学。他直言不讳地说：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
背景三：启蒙思想的影响。
背景四：中国古代科举制度的影响。
一、西方文官制度出现的背景
1.传统官制的弊端。
2.工业革命的推动。（根本原因）
3.启蒙思想的影响。
4.中国古代科举制度的影响。
【思考】：通过西方文官制度确立的背景，谈一下你的认识
西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的， 是工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产生都是一定时代的产物。
5.资本主义制度下需要高效的官员录用制度。
二、西方文官制度的建立
英国建立文官制度的历程（最早）
初步建立
（18世纪初）
限制王权任免官吏
除大臣外，其他官员不得当选为下院议员
英国资产阶级革命刚刚胜利的时候，国王仍掌握着官吏的任免权，并利用这一权力任命保皇党派充任枢密院和重要大臣，通过这些官员干预议会的立法活动，扩充自己的权力，加强对资产阶级政党的控制······1701年议会颁布的王位继承法规定，从汉诺威王朝以后，凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得成为议员。
——王海峰《英美文官政治地位比较：政治中立下的政治参与》
二、西方文官制度的建立
英国建立文官制度的历程（最早）
初步建立
（18世纪初）
两官分途
（19世纪初）
为保证政府工作不受政党更替的影响，开始设置常务次官的职位，从而形成政务官和事务官两类官员。
官员类别 职责
政务官
事务官
包括大臣和政务次官或政务秘书，与内阁共进退。
即文官，包括常务次官直至一下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可长期任职。
特点：①政治上保持中立，不受党派影响。②公共管理能力增强。
作用：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。
二、西方文官制度的建立
英国建立文官制度的历程（最早）
形式探索
（1853年）
英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
书面考试在英国的出现
1702年，英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法。不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
历史纵横
确立了公开竞争考试制度，择优录用文官，为英国文官制度形成奠定基础。
◎东印度公司
初步建立
（18世纪初）
两官分途
（19世纪初）
二、西方文官制度的建立
英国建立文官制度的历程（最早）
形式探索
（1853年）
由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军在克里米亚战争中伤亡惨重。
初步建立
（18世纪初）
两官分途
（19世纪初）
导火线
（1854年）
克里米亚战争
直到 1854年 10 月，英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的催化剂。克里米亚战败的一个重要原因是政府用人不当，行政机构和吏治的腐败无能。三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要塞，却只有不到半数能够回国。最主要的原因不是敌军的攻击，而是官员们腐败无能。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。
历史纵横
◎克里米亚战争英军营地
二、西方文官制度的建立
英国建立文官制度的历程（最早）
形式探索
（1853年）
英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。
初步建立
（18世纪初）
两官分途
（19世纪初）
导火线
（1854年）
正式建立
（1855年）
《关于建立常任文官制度的报告》
（诺斯科特-屈威廉报告）
1854年，英国财政部两名官员在对英国政府的官吏状况进行全调查后，提出该报告。他们尖锐批评在英国，很多官员进入政府是凭借个人关系而非工作能力，提议应实行公开考试竞争，择优录取，建立以人的才能为标准的文官制度，提升文官素质。这份报告奠定了后来英国文官制度的基础。
学思之窗
◎《关于建立常任文官制度的报告》
二、西方文官制度的建立
英国建立文官制度的历程（最早）
形式探索
（1853年）
初步建立
（18世纪初）
两官分途
（19世纪初）
导火线
（1854年）
正式建立
（1855年）
最终形成（1870年）
英国规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度。
1870年6月4日，格拉斯顿颁布了第二个关于文官体制改革的枢密院命令。它规定∶①通过公开竞争考试录用文官（少数最高级文官除外）;②将文官分为高低两级，高级文官负责执行政策，低级文官负责办理日常事务;③考试合格者，一经培训后按成绩高低分配到相应的部门工作。
◎格拉斯顿
它是英国近代文官制度最终确立的标志，使上层建筑适应了工业资产阶级的要求和工业化社会的需要。
世界上第一个完整的文官制度最先在英国确立。
二、西方文官制度的建立
文官制度的扩展
美国
1883年，通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
法国
1946年颁布统一公务员法，开始将文官管理纳入法治化轨道。
日本
1947年，《国家公务员法》
文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
德国
1949年制定《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行改革，1950年又颁布公务员法，形成比较完整的现代文官制度。
二、西方文官制度的建立
文官制度为什么首先在英国完成？
政治：
经济：
经过17世纪资产阶级革命，英国较早建立起民主制度。
工业革命在英国最早开展和完成，工业革命推动了文官制度的建立。
思想：
受启蒙运动思想的影响。
契机：
书面考试在英国最早出现。
导火线：
克里米亚战争暴露政府诸多问题，人民对政府的管理能力不满。
三、西方文官制度的特点和影响
材料：
各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；
所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；
文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
文官制度的特点
凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
特点1：公开考试、平等择优
三、西方文官制度的特点和影响
材料：
5.任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。
6.任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
—《美国文官法》（1883年1月）
文官制度的特点
文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得公开参与政治活动。
特点2：政治中立、工作隐名
三、西方文官制度的特点和影响
材料：
《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团—职业文官与政治官员集团……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。
材料:
2.成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
—《关于建立常任文官制度的报告》
文官制度的特点
和政务官任期不同，文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
特点3：职务常任、论功晋升
三、西方文官制度的特点和影响
文官制度的影响（积极）
材料一：
英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
—［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
材料二：通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。
——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》
材料三：现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文官制度的基础上得以基本确立，并于2005年颁布《公务员法》，反观我国现行的公务员制度，不仅具有与西方接轨的共性一面，还具有自身不同于西方的个性之处。
——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》
①规范了西方国家政府行政部门事务官员的选用和管理，实现了政治和管理的分离。
②有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
③促进资本主义经济的发展。
④促进了教育文化事业的发展；
⑤对于女性地位的提高和女权运动的兴起，起到了一定的促进作用
⑥为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴
三、西方文官制度的特点和影响
文官制度的影响（消极）
材料：……因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。 这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的习气和某些 “公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。
——列宁《革命的一个根本问题》
本质：为资产阶级服务
三、西方文官制度的特点和影响
文官制度的影响（消极）
材料：英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府机构之中。这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理上的一个老大难问题。
——冉隆勃《文官制度在英国政治中的特殊作用》
①容易滋生官僚习气和僵化现象；
②文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；
③文官的层次也越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。
年份 1871 1891 1901 1914 1922 1939
文官人数 53847 79241 116413 180900 317721 387400
数据来源：赵竞：《英国文官制度改革研究（1853——1870）》
三、西方文官制度的特点和影响
合作探究：西方的文官制度在哪些方面借鉴了科举制度。
（1）考试的某些原则：
科举制倡导的“公开竞争”“多级考试”“择优录用”等原则与西方资本主义国家倡导的“自由”“平等”等观念不谋而合，西方各国的文官制度几乎都规定了政府官员须经公开竞考，择优录用。
（2）考绩奖惩制度：
科举制度实行严格的官吏考核制度，对官员的政绩加以考核，并将其与职位的晋升挂钩，现代西方各国普遍实行的功绩制即借鉴了这一原则。
（3）考试科目与报考标准：
西方各国的文官制度和科举制度一样 基本都规定了统一的考试科目，有着严格的报考标准。
三、西方文官制度的特点和影响
与中国古代科举制的异同点
中国科举制考试内容 最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。
西方文官制度考试内容 分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
同
公开公平竞争、择优录取
国家重视，有严格法律保障
利于国家发展、社会稳定
异
中
西
封建小农经济的产物
产生于封建专制社会，受国家最高统治者直接干预
受儒家思想影响，考试内容趋于单一
资本主义经济发展的产物
产生于近代民主社会，不受国王、内阁控制
受启蒙思想影响，考试内容综合多样
西方的文官制度
西方文官制度出现的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度的特点和影响
传统官制的弊端
工业革命推动生产力水平提高，国家管理职能扩展。
启蒙思想的影响。
受中国古代科举制的影响。
英国文官制度的建立
其他国家文官制度的建立
西方文官制度的特点
西方文官制度的影响