高中历史统编版（2019）选择性必修1第6课西方的文官制度（共33张ppt）

(共33张PPT)
第6课 西方的文官制度
课程标准:
了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点以及对近现代中国公务员制度的影响。
现在各国的考试制度差不多都是学英国的，穷源溯流，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。
——孙中山
文官与文官制度
文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
文官制度：是指国家关于各级文官的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制。是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。
一、西方文官制度出现的背景
1、中古前期5-13世纪
庄园法庭没有专门的工作人员，一般是每隔一段时间为解决一批问题而开庭一次。法庭开庭的地点也不固定有时在领主宅第的厅堂，有时在教堂，有时就在庄园里的大树下。
——齐思和《西欧中世纪的庄园制度》
主要依靠教士和封建领主（无专门官员）
西欧封君封臣制；庄园是基本治理单位，封建主直接统治人民（庄园法庭）。
特点：时代性：政教合一
材料反映中世纪前期的欧洲是依靠那些人进行国家治理？反映出什么的治理特点？
一、西方文官制度出现的背景
2、14-16世纪—— 恩赐官爵制
约14世纪后，随着民族国家的兴起，中央权力加强，国家的管理职能增多，国王需要更多的职业官员协助统治和管理，于是开始任命亲信担任政府官员。主要选取标准是效忠国王。他们类似于国王的家臣或仆从，官职、薪俸都依赖国王的恩赐，因此这种官员选用方式被称为“恩赐制”或“赐官制”。
思考:这一时期为什么会出现恩赐官职制？存在哪些问题？
（1）背景：
（2）选官方式：
（3）选官范围：
（4）特点或局限：
①民族国家兴起，
②随着国王权力扩大，事务增加
只为国王和权贵服务，类似奴仆
国王或权贵恩赐
国王亲信
封闭性：统治阶级内部等级性：贵族
随意性：缺乏制度化、随意恩赐官职私人化
3、17～18世纪近代资本主义前期——个人恩惠制
一、西方文官制度出现的背景
材料：（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免。这些人往往利用手中的权力向求职者索取佣金。不学无术游手好闲之徒充斥官场宦海。
（1）背景：
（2）选官方式/内容：
（3）特点或
局限：
少数人或集团掌握着官员的任免权
执政的大贵族和大资产阶级将官职作为礼品或商品私相授受
导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
①早期资产阶级革命的推动；欧美国家逐渐建立起资本主义制度
②工商业和资本主义经济的发展；
一、西方文官制度出现的背景
4、18世纪后期——政党分肥制
（1）背景：
①内阁制和政党政治的形成；
②资产阶级政权建立和发展；
（2）选官方式/内容：
（3）评价：
积极：
局限：
①造成腐败泛滥；
②严重影响政府工作的连续性和稳定性；
③降低了行政效率。
实行“政党分肥制”：执政党一般会把官职分给党内同僚
客观上打破政府的贵族化传统，为平民进入政府任职创造条件
在英国，某党一旦掌权，极力安排本党骨干分子，占据要害职位，另一政党上台后如法炮制，并有意更改前任政策。
杰克逊的拥护者、纽约州参议员威廉 马西说：“在政治上要像在爱情和战争上一样公平，肥缺属于胜利者所有。”
美国总统杰克逊任期内，陆军部长乔治·克劳福德曾串通司法部官员贪污了数量巨大的美元。
一、西方文官制度出现的背景
4、18世纪后期——政党分肥制
“政党分肥制”
到了19世纪初期,英国基本形成了两党制。在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品，酬劳对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑。公开的进行“肥缺分赃”公开宣称：“在政治上就像在爱情和战场上一样的公平，肥缺归胜利者所有。”这也是“政党分肥制”名称的来源。
18世纪中叶英国议会下院开会时，执政党和反对党各坐一侧
变化：在选官标准上由忠于政党取代忠于个人
威廉·亨利·哈里森 美国第九任总统
（1841年3月4日--1841年4月4日）
1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；
1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。
1881年，因分官不均，导致加菲尔德总统被刺杀。
——《西方文官制度》
西方传统选官制度的弊端
时期 社会背景 官员任用方式 特点（弊端）
中古早期 ⑴西欧形成以封君、封臣为基本特征的封建制度； ⑵王权与基督教会长期并立 西欧社会管理主要依靠教士和封建领主，无专门的政府官员 ⑴封闭性（统治阶级内部）
⑵时代性（政教合一）
中古后期 国王权力逐步扩大，需要处理的事务越来越多 实行恩赐官职制：国王和权贵常凭个人的喜好随意恩赐官职给身边的人，让他们来处理国家和社会事务 ⑴随意性（或缺乏制度化）；⑵私人性（官员只是为国王和显贵服务，类似于仆从）
17—18世纪，资本主义制度建立时期 欧美国家逐渐建立起资本主义制度 个人恩惠制: 统治集团将官职作为礼品或商品，私相授受 ⑴（特点）少数人或集团掌握着官员的任免权；
⑵（弊端）官职私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发
西方内阁制和政党政治形成时期 西方内阁制和政党政治逐步形成 “政党分肥制”： 执政党一般会把官职分给党内同僚 客观上打破政府的贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造条件。缺点是腐败泛滥，影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
一、西方文官制度出现的背景
2、经济:
3、政治：
工业革命的推动；
材料4：工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加。他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。从政治上促进英国经济的发展，提高国民生活水平。工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。
---鲍红信《英国近代文官制度的建立》
资本主义制度的建立
生产力发展
工业革命
经济基础
社会分工复杂 政府职能扩大
上层建筑
工业资产阶级提出政治诉求
亟需新的职业官僚体系
稳定、持续、廉洁、高效
【思考点】：为什么说工业革命推动文官制度的建立？
唯物史观
经济基础决定上层建筑
一、西方文官制度出现的背景
启蒙思想的影响和教育程度的提高
4、思想：
（材料：随着“天赋人权”、“人人生而平等”思想深入人心，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
——《国家制度与社会治理》
中国古代科举制提供了借鉴
5、外部：
“当我接受联合国的邀请来中国讲授文官制度的时候，我深感惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
—1983，美国人事署长艾仑 坎贝尔
启蒙思想：
自由竞争、机会均等的思想成为理论基础。
科举制：
公开考试、择优任官
成为制度建立的借鉴
合作探究：西方的文官制度在哪些方面借鉴了科举制度。
（1）考试的某些原则：
（2）考绩奖惩制度：
（3）考试科目与报考标准：
科举制倡导的“公开竞争”“多级考试”“择优录用”等原则与西方资本主义国家倡导的“自由”“平等”等观念不谋而合，西方各国的文官制度几乎都规定了政府官员须经公开竞考，择优录用。
科举制度实行严格的官吏考核制度，对官员的政绩加以考核，并将其与职位的晋升挂钩，现代西方各国普遍实行的功绩制即借鉴了这一原则。
西方各国的文官制度和科举制度一样 基本都规定了统一的考试科目，有着严格的报考标准。
一、西方文官制度出现的背景
克里米亚战争是1853年至1856年间在欧洲爆发的一场战争，是俄罗斯与英国、法国为争夺小亚细亚地区权利而开战，战场在黑海沿岸的克里米亚半岛。
6.直接：克里米亚战争暴露政府诸多问题，国人不满。
材料：不料一场多国战争成了文官制度改革的催化剂。这时，俄罗斯抢夺奥斯曼帝国“遗产”的战争已有一年，英国为控制地中海和加强在东方的殖民统治，正式对俄国宣战，参加克里米亚战争。战争使政府问题暴露无遗……呼吁建立廉洁高效的文官制度。
——阎照祥 《英国史》
一、西方文官制度出现的背景
1、历史因素：西方传统选官制度带来腐败低效、周期性政治动荡等弊端；
2、经济基础：工业革命后，生产力的发展及工业资产阶级力量壮大,要求改革选官制度（即工业革命的推动）；
3、政治因素：代议制民主政治逐渐建立与完善推动文官制产生；
4、思想上：启蒙思想的影响和教育程度的提高；
5、外部因素：中国的科举制提供了借鉴；
6、催化剂（英国）：克里米亚战争暴露了英国政府管理的弊端。
西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的， 是工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产生都是一定时代的产物。
【随堂演练】19世纪50年代，英国已经完成工业革命，资本主义生产力的飞速发展对政府职能提出了更多新的要求，也加大了政府工作量，这使得政府工作变得更加复杂、专业，需要更多的专业人员管理这些新老产业。这表明( )
A.文官制度推动了英国经济发展
B.英国官员选用制度存在弊端
C.经济发展催生英国文官制度
D.官僚队伍膨胀降低了行政效率
二、西方文官制度的建立
1、英国——最早建立文官制度的国家
（1）18世纪初（初步建立）
目的：为了防止国王通过任命官员干预议会活动
内容：英国规定除了大臣以外，其他官不得当选为下院议员
（议会开始限制国王任命官员权力）。
1701年议会又在《王位继承法》中规定,从汉诺威王朝以后,凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得为下院议员。为了使议会能控制各部,这个法律同时又规定,各部大臣例外,可以同时是下院议员。
——R. L. Schuyler and C. C. Weston.:Cardinal Documents in British History
二、西方文官制度的建立
1、英国——最早建立文官制度的国家
（2）19世纪初（两官分途）
目的：为保证政府工作不受政党更替的影响
内容：开始设立常务次官的职位，英国政府的官员分为政务官和事务官两类官员。
政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进退。
事务官：即文官，包括常务次官直至一下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。
【思考】：政务官和事务官的出现对英国文官制度有何作用？
实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。
二、西方文官制度的建立
（3）改革东印度公司职员任用制度
【思考】：东印度公司职员任用制度改革对英国文官制度确立的影响？
材料一：1765年，英国驻印度总督罗伯特·克拉夫着手改革英属印度的吏治。他一方面严禁东印度公司职员接受贿赂，另一方面，要求直接从伦敦考选官员到印度任职。
——古燕 著《西方政治的稳定器》
材料二：1853年，英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
东印度公司是英国政府组织的独占性贸易公司，成立于1600年，从18世纪初到19世纪中，成为英帝国主义在印度的代理人，由于东印度公司在印度享有特权，他的职员都捞取了大量财富，因此，达官贵人子弟和投机专营者趋之若鹜，公司职员中营私舞弊。
在东印度公司的改革一定程度上推动了英国国内官制改革，确立了公开竞争考试制度，择优录用文官，为英国文官制度形成奠定基础。
二、西方文官制度的建立
3、两次枢密院令的颁布
影响：英国现代文官制度最终确立，也意味着世界上第一个常任文官制度的建立。
导火线：克里米亚战争中，政府机构混乱,效率低下，导致英军伤亡惨重。
1855年：帕麦斯顿内阁颁布了关于文官制度改革的第一个枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》。
1870年：格莱斯顿内阁又颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，明确规定除外交部，内政部以外其他各部官员均由公开竞争考试录用。
克里米亚战场上的英军营地
《关于建立常任文官制度的报告》封面书影
《关于建立英国常任文官制度的报告》提出四项原则：（一）建立公开的、竞争性的考试制度，择优录用文官；（二）根据不同的教育程度，把文官分为高级和低级两大类；（三）对各部的文官实行统一管理，各部文官可以互相转调；（四）严加考核文官平时的工作，根据他们的工作成绩和勤奋程度加以擢升
1854年，英国财政部两名官员诺斯科特(StanffordNorthcote)和杜维廉(CharlesTrevelan)在对英国政府的官吏状况进行全面调查后，提出了《关于建立常任文官制度的报告》，尖锐批评了当时英国官吏制度存在的种种弊端，提出了多项改革建议。这份报告奠定了后来英国文官制度的基础。
重难拓展
（4）通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
（1）英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程；
（2）制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
（3）时代变迁是制度变动的主要原因，适当的制度创新可以化解社会矛盾，促进社会进步。
18C初
19C初
1855
1870
1854
时
间
发展情况
除大臣外官员不得当选下院议员
设常务次官
克里米亚战争之后《关于建立常任文官制度的报告》提出
文 官 委 员 会
颁 布 法 令
完善考试录用制度
1853
东印度公司采用书面考试形式渐为政府借鉴
奠基
初步
形成
最终确立
英国文官制度的形成是一个长期、渐进的过程；每一次重要的改革与英国当时面临的国际环境和国内政治生活密切相关。
19C末-20C初文官退休等级制度
二、西方文官制度的建立
二、西方文官制度的建立
政党分肥制：1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。
文官制度：1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法治化轨道。
1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行了一系列改革，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。
1947年，日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
2、其它欧美国家——以英国文官制度为基础，结合本国实际，建立文官制度。
由于西方各国政治、经济、文化背景的不同，其文官考试制度也有各自的特点
美国侧重专才，考试内容侧重专业性和实用性。
德国文官考试则兼收并蓄英、美之长，注重通专结合，第一轮考试着重考基础知识和基本素质，第二轮考试着重实际运用能力。
法国文官考试严格分等级，受行政系统的控制较大，与法国传统上中央集权体制有关
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度》
5-13世纪
（中世纪）
庄园是基本治理单位，封建主直接统治人民
（庄园法庭）
无专门官员
14-17世纪
民族国家兴起，国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度的萌芽
赐官制度
17-18世纪
重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免
个人赡徇制
19世纪后
资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚
政党分肥制
1870年
重要职位需公开竞争考试择优录用，文官制度最终确立（英）
文官制度
演变趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
【随堂演练】英国责任制内阁确立后的很长一段时间，胜选党派组阁，政府官制就由该党成员担任。1850年文官制度改革后，规定负责具体行政事务的官员不得参选议员，不能介入党派活动，这说明( )
A.责任内阁制不具备分权制衡的特征
B.议会制度的不断完善
C.改革目的是保证施政措施的连续性
D.国家干预力度的减弱
三、西方文官制度的特点和影响
1、特点
《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团—职业文官与政治官员集团……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。 ——Pendleton Act of 1883[R].Basic Documents of American Public Administration: 1776-1950 [M].
成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》
任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。
任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
—《美国文官法》（1883年1月）
各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；
所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；
文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
公开考试和择优录用
政治中立和工作隐名
职务常任和论功晋升
激励机制
无过失不受免职处分
【情景模拟】 你是一名英国大学毕业生，立志成为优秀高级文官。
在遵循文官制度的前提下，你需要怎么做才能如愿？
认真备考
阿谀奉承
公开支持A党
不站队不参与
咸鱼混日子
勤奋努力
高级文官
公开考试
择优录用
政治中立
工作隐名
职务常任
论功晋升
两官分途：政府官员分为政务官与事务官。政务官与内阁共进退；事务官（文官）负责具体事务，长期任职。
文官有志进入政界，则必须辞去文官职务。
三、西方文官制度的特点和影响
2、影响
①规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，
实现了政治和管理的分离。
②有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
①容易滋生官僚习气和僵化现象。
②文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担。
③文官层次越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，
影响了政府的工作效率。
积极
弊端
本质：维护资产阶级利益的工具
思考：西方文官道路的发展确立带给我们哪些启示呢？
①人才是国家宝贵财富，要重视人才培养，公平公正地选拔高素质人才
②切实加强对公务员的监督考核，打造廉洁高效政府
③坚定文化自信，传承中华优秀传统文化
④任何制度构建都不能一劳永逸，必须立足国情、善于学习、与时俱进，不断革新完善
角度 科举制 文官制度
相同 性质
方式
标准
趋势
影响
不同 根源
范围
制度
阶级 封建地主阶级 资产阶级
思想
价值取向 学而优则仕 自由、平等、博爱；公平和效益
联系 中国科举制体现的“机会均等”原则为西方文官制度提供借鉴
扩展：西方近代的文官制度与中国科举制对比
官员选拔考试制度
公开报考、公平竞争、择优录取
才能和品德
规范化、制度化、体系化
追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；都反应了统治阶级的利益和要求；而且容易滋生官僚习气和僵化现象。
人才的选拔考试制度,
人事组织制度,它不仅包括官员（的选拔任命,还包括考核,奖惩等内容.
封建专制主义中央集权制
资产阶级民主制
儒家思想
启蒙思想
封建小农经济的产物
资本主义经济发展的产物
本课小结
文官制度背景
西方的文官制度
西欧选官制度的变化
恩赐官爵制
个人赡徇制
政党分肥制
西欧文官制度出现的原因
1.历史因素
2.经济因素（根源）
3.政治因素
4.思想教育
5.外来文化
文官制度建立
文官的概念
英国建立文官制度的历程
文官制度的扩展
文官制度的特点和影响
特点
公开考试，择优录用
政治中立和工作隐名
职务常任和论功晋升
影响
积极
消极
【随堂演练】19世纪中后期以英美为代表的西方国家陆续建立起文官制度。文官面向公民，通过考试的办法择优录取，文官在政党间保持中立，完成自己的本职工作。西方文官制度( )
A.提升了政府的管理水平
B.消除了政党政治的整端
C.与中国科举制初衷一致
D.为工业化提供政治前提
【随堂演练】撒切尔夫人执政时期(1979-1990年),英国政府通过对文官的“通才”选拔中可能存在“专业缺位”的问题进行改革，要求文官在具备丰富知识的
基础上，更要精通某个专业领域，于是“专业性”逐渐成为对文官考核的一个重要方面。据此可知，这场改革( )
A.不利于政府工作连续性和稳定性
B.顺应了工业革命后改革官制需求
C.奠定了西方文官制度的基本框架
D.促进了英国国家治理水平的提高