第6课 西方的文官制度 教案

《西方的文官制度》
教学方案
课标要求
了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源，知道西方近代文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。
教材分析
本课主要内容是学习西方的文官制度，分为三个子目，三目之间是背景、经过、影响的关系。
第一目，西方文官制度出现的背景，主要从中世纪恩赐制、资本主义初期选官制度的教训、工业革命的推动、中国古代文官制度的影响四个方面叙述文官制度建立的必要性。
第二子目，西方文官制度的建立，详细介绍了英国（文官制度的鼻祖）如何建立起文官制度，略讲美国、日本、德国等国的文官制度。
第三目，西方文官制度的特点和影响，主要讲述文官制度在西方国家的地位和作用以及对当今世界的影响。
教学目标
1.了解和认识西方近代文官制度是近代资本主义制度的重要内容，它体现了生产力发展和资本主义阶段生产关系的调整，培养唯物史观的历史核心素养。
2.通过课堂学习，文本解读，知道西方文官制度建立的过程和影响，培养史料实证的历史核心素养。
教学重难点
教学重点：西方文官制度建立的过程。
教学难点：西方文官制度的特点和影响。
教学过程
【导入新课】
教师出示《格列佛游记故事》封面图片，并进行故事导入
《格列佛游记》（1726）是英国著名讽刺小说家斯威夫特的代表作。
小说《小人国》篇章中，国王用“绳上跳舞”的方法选拔官员：谁跳绳跳得越好、跳得越高，谁就越能得到国王的宠爱、越能当上大官。
作者以此抨击了18世纪前期英国国王高官的昏庸无能，揭露官场政治的黑暗腐败。
教师提问：英国当时实行什么选官制度？这样的选官制度合理吗？英国又是如何解决选官难题呢？带着这些问题进入我们今天的学习。
（设计意图）通过《格列佛游记》故事引入，迅速将学生带入问题情境，从而顺利引出本课教学内容，使学生对历史教学产生浓厚兴趣。
教师也可使用“19世纪以前英国早期文官制度乱象”情境视频导入，让学生了解19世纪以前英国早期文官制度乱象概况后再讲解新课。
【讲授新课】
一、西方文官制度出现的背景
1. 中古时期恩赐制及其弊端
教师讲解中古时期恩赐制状况，及英国当时恩赐制实施现状，解释为何会出现导入环节《格列佛游记》中的故事现象原因，并详细分析恩赐制度的弊端。
恩赐制：君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度，它是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。
教师出示材料，带领学生分析其弊端
由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱……多年来，文官管理缺少统一有效的管理监督，升迁、使用、奖惩和任免缺少常规章法，人员调配不当，工作时间长短不一。有的部门每日仅工作5—6小时，众人懒散，浮游度日。
——摘编自阎照祥《英国政治制度史》
教师总结：恩赐制度本身特点导致政治乱象频发。
2.新兴的资产阶级与封建贵族争夺统治权的胜利
中世纪时期，欧洲各国普遍实行中央集权的封建君主专制制度。法国国王路易十四有一句名言：“朕即国家”，他把整个国家看成是自己的私人财产。在专制制度下，绝大多数官吏都是由国王任命的，他们的官职实际上是国王的一种恩赐。既然官职是君主恩赐的，那么官吏就要无条件地服从君主个人的意志，绝对地效忠君主。
17世纪，资本主义的生产关系已经有了一定的发展，资产阶级的力量不断壮大，要求获得与其经济地位相称的政治权力。因此，新兴的资产阶级和旧的封建贵族争夺统治权的斗争便日趋激烈，旧的封建官吏制度自然成了众矢之的。
资产阶级通过议会逐渐地限制国王的权力，包括限制国王对官吏的任命权。有些国家革命进行得更彻底，推翻了国王，建立了共和政体。官吏恩赐制的消亡，为文官制度的形成和发展创造了条件。
教师出示路易十四和推向断头台的路易十六图片，加深学生直观印象
3. 资本主义初期政党分肥制的教训
教师出示材料，带领学生分析资本主义初期政党分肥制教训
在政党制度建立初期，在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品酬劳，对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑，公开的进行“肥缺分赃”。
——古燕《西方政治的稳定器》
教师总结：腐败泛滥；影响政府工作的连续性和稳定性，降低行政效率。
17-18世纪，欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但官员的选拔存在许多问题。少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职作为礼品或商品，私相授受，导致营私舞弊、卖官等政治乱象频发。内阁制和政党政治形成后，出现了所谓的“政党分肥制”。执政党一般会把官职分给党内同僚，但是一旦内阁重组或执政党更换，就要更换政府官员。由于任期有限，新上台的官员急于为自己谋取利益。
教师出示《1881年，美国新任总统加菲尔德因党内支持者没有得到满意官职被刺杀》图片
政党分肥制是资产阶级政党政治不成熟的表现。频繁的人事更动造成了周期性的政治动荡，引起政府内部工作秩序混乱，政策执行缺乏连续性，导致了社会的不安定。资产阶级认识到了改革任官制度的必要，文官制度适应了资产阶级的这种政治需要而产生并迅速发展起来。
4.工业革命的推动
教师出示工业革命图片及材料，分析文官改革的必要性
工业革命的完成使英国急需清廉高效的政府为其经济扩大张服务，选拔有效的班子充实政府职务，改革呼声越来越高。
——据梁宁森《英国文官制度的起源》
教师总结：社会化大生产对于官员数量及官员素质的要求进一步提升。
（1）社会化的大生产使政府的职能范围进一步扩大，政府的非政治统治职能即管理一般社会事务的职能得到了扩展。
政府不但要管理国防、治安、财政、税收等传统的事务，而且日益增加对经济、文化和公共事业等新的社会事务的管理。职能的扩展必然需要增加官员的数量，而且要求他们必须具有一定的专业技术和管理才能。
（2）工业革命造就了现代无产阶级，无产阶级作为独立的政治力量登上了历史舞台，对资产阶级的统治构成了威胁。
不断壮大的无产阶级和其他社会阶层要求建立廉洁而有效率的政府，要求更多地参与政治事务，要求政府公职向社会公众更广泛地敞开。面对无产阶级的挑战，资产阶级也需要改革旧的官吏制度来提高政府的行政效率，以加强自己的阶级统治。
（3）社会的发展使教育逐渐普及，为建立科学的官员考任和管理制度提供了文化基础，资产阶级可以在更广泛的范围内挑选人才。
社会的发展使教育逐渐普及，社会文化水准大大提高，这为建立科学的官员考任和管理制度提供了文化基础，使资产阶级可以在更广泛的范围内挑选人才来为自己的统治服务。另外，科学技术的发展，也为文官制度的建立和完善提供了科学依据和理论指导。
5.启蒙思想的影响
教师出示材料，带领学生分析并总结
联合体中，每个联合者及其自身的权利都转让给了联合体，联合体又给予个体约定的
权利……联合体中的成员是平等的，享有同样的权利。
——卢梭《社会契约论》
教师总结：启蒙思想的传播和教育程度的提高，导致人们平等参与政府工作的愿望强烈。于是向社会开放政府公职、改革官员录用制度以及建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
6.中国古代文官制度及其对西方的影响
教师出示材料，带领学生分析并总结
1983年，美国卡特总统任内的人事署长艾仑 坎贝尔（Alan Campbell）来华讲学。他直言不讳地说：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
中国古代文官制度中的选拔制度、考核制度、官方办学培养科举人才等，也都对西方文官制度的形成和完善起到了一定的借鉴作用。
【知识小结】文官制度出现的背景
思考：通过西方文官制度确立的背景，谈一下你的认识。
学生思考后回答：西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的，是工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产生都是一定时代的产物。
（设计意图）通过讲解，学生知道西方文官制度建立的背景，理解文官制度的建立是资本主义社会逐渐走向成熟时期进行的一次政治制度的改革。这种制度的建立适应了资本主义生产力发展的要求,加强了政府对社会实行全面管理的能力,为资本主义生产力的进一步发展打下了基础。
过渡：那么西方的文官制度是怎样一步一步建立的呢？我们从最早建立文官制度的英国开始学起。
二、西方文官制度的建立
教师首先介绍文官制度概念，让学生对本部分内容有一个大致印象
文官制度是指国家关于各级文官的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制，是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。目的在于选贤任能，提高行政效率。
文官制度的产生可以追溯到中国西汉时的官吏任免制度，特别是隋唐时新兴起来的科举制度。
现代西方国家的文官制度开始于英国。近代西方学习古代中国的科举制度依据本国国情制定文官制度，完善发展。现代中国又学习西方的文官制度建立了公务员考试制度。
接下来，我们首先来看英国文官制度的建立。
1.英国文官制度的建立
教师出示归纳知识归纳表格，帮助学生迅速形成知识体系脉络结构
阅读材料，想一想：这份报告的核心思想是什么？
（1）通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
（2）成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——1853年《关于建立英国常任文官制度的报告》
学生思考后回答：核心思想——通过考试选拔优秀人才；奖励业绩突出的公共服务人才。
教师出示《克里米亚战场上的英军营地》图片
（1）18世纪颁布《王位继承法》，除大臣外，其他官员不得当选为下院议员
光荣革命后，议会成为国家的最高权力机关，资产阶级的政治地位迅速提高。但是，官员的任免受国王和枢密院控制。为了防止国王通过所任命的官员干预议会的活动，议会从17世纪末就开始制定一系列的法律限制国王的官员任命权。1701年通过的《王位继承法》又重申这一点，规定自汉诺威王朝以后，“凡受国王的任命及取得国王年金，皆不能当选为下院议员”。
（2）19世纪，设立常务次官，政务官和事务官相区分
19世纪初，议会制度得到进一步发展，两党制基本形成。“政党分肥制”应运而生。因此，要求变革这种有碍于资本主义经济迅速发展的任官制度的呼声与日俱增，政务官和事务官的明确区分显得更为必要。
英国财政部首先设立常务次官的职位，其地位相当于副大臣（副部长），帮助大臣主持日常行政事务。此后其他各部也相继设立常务次官一职。从此，英国政府官员分为两大类：一类是政务官，另一类是事务官。政务官包括经选举或政治任命产生的首相、大臣和政务次官，有任期的限制，与内阁共进退。事务官包括常务次官、副次官、助理次官及其下属官员，他们不受选举和内阁更替的影响，不参加党派活动，无重大过失不受免职处分，因此又称常任文官。
这一变革，避免了因内阁更迭造成的政治动荡，也适应了政府行政工作高效率、专业化的要求。对政务官和事务官进行明确的区分，完成了建立文官制度的第一步。
（3）颁布《关于建立常任文官制度的报告》，被推荐的候选人进行考试
1854年，英国与俄国在克里米亚作战。由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重，人们对政府的管理能力强烈不满。1855年，英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。
（4）1870年，颁布文官制度改革的第二个枢密院令，公开考试，择优录取
1870年，格莱斯顿内阁颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，明确规定：除外交部、内政部以外，其它各部官员均由公开竞争考试录用，所以人们把1870年6月4日枢密院令的颁布看作是英国现代文官制度正式确立的标志，同时也意味着世界上第一个常任文官制度的建立。
【知识小结】
【合作探究】通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。
英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
教师总结：
（1）英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程；
（2）制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
2.美国文官制度的建立
（1）绅士政府：官员任用制度基本上是个人赡恩徇私
建国初期，联邦政府没有一套可供遵循的人事制度，任用政府官员没有一定的标准。根据宪法的规定，总统经议院同意有权任命高级官员。
总统的个人意志左右着重要官员的任用，一般官员的任用取决于同重要官员的私人关系，平民很难进入政府任职。当时的政府被称为“绅士政府”。从华盛顿到门罗执政的50多年，官员任用制度基本上是个人赡恩徇私。
（2）政党分肥制时期：19世纪20年代，两党制基本确立，官员制度进入了“政党分肥制”
1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。政党分肥制确立不久，就有人提出择优录用官员、改革官员制度的主张。
（3）文官制度形成
1883年美国政府颁布《美国文官法》，解决了政务官和事务官的区别以及考试录用文官的问题，它的颁布奠定了美国现代文官制度的基础，标志着美国文官制度的形成。
3.其他国家文官制度的建立
（1）法国：从各自为政到公务员制
1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法治化轨道。
（2）德国：西方最早实行考任制的国家
1950年颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。
（3）日本：从模仿普鲁士到学习美国
1947年，日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
教师出示材料，带领学生一起分析，复习学习过的知识，培养史料实证历史核心素养。
【议一议】根据材料并结合所学，分析英国近代文官制度建立的背景。
到18世纪末，英国官吏任用仍主要采用恩赐制、政党分肥制等。19世纪大批有关中国科举制度的著作在英国问世。1835年一位英国人撰文评价东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员时说：“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度中，引起另一次伟大变革。”1836年英国观察家默德赫斯特在著述中说：“假如我们的文职官员和副职官员在得到委任之前，能够采取某种三级考试的选拔，那么他们就不会经常出错了。”19世纪中后期，英国政府颁布了两道改革文官体制的法令，逐步建立政治中立、职务常任、强化培训、知识更新等颇具西方特色的近代文官考试制度，并被其他西方国家纷纷效仿。
——《英国文官考试研究》
背景：旧的选官制度（恩赐制和政党分肥制）导致政治腐败和效率低下；中国科举制度的影响；东印度公司公开考试竞争原则的影响；社会力量的推动；随着工业革命的开展（工业化和城市化的发展），政府管理事务多样化和复杂化，亟需建立一支专业化和科学化的文官队伍；英国政府顺应时势，两次颁布改革文官体制的法令。
（设计意图）学生通过课堂学习，知道西方文官制度的建立过程。理解文官制度建立的过程中，各个国家都经历了曲折的发展过程，文官制度实际上加强对政府对政治进行控制的要求，对国家政权的巩固有着非常重要的作用。
过渡：文官制度建立后，它又有什么特点和影响呢，我们继续下面的学习。
三、西方文官制度的特点和影响
1.西方文官制度的特点
（1）面向各个阶层，公开考试，择优录用
1870年英国枢密院令规定，凡未经考试并没有文官事务委员会及格证书者一律不得从事任何文官职务。从此以后，除文官事务委员会根据成绩录取生任用人员外，没有其它途径可以使任何人进入机关。
——宋欣《文官制度的基本特征》
（2）政治中立
文官制度中的“政治中立”的原则是西方国家民主制度的必要补充。因为选民往往通过执政党的更替来表达自己的政治愿望和利益要求，执政党的经常更迭容易引起国家政策的中断及政府机关工作效率的下降。文官“政治中立”，就是为了消除以上弊端，保证政府政策及行政管理的连续性，提高工作效率。
职业文官不得参加政党或工会；不得兼任议员；不得公开发表政见，对政府任意批评；不得参加赢利性的经济活动；参加政治活动要经政府批准，并要受严格的限制。
——宋欣《文官制度的基本特征》
（3）官纪严明，职务常任
在西方国家政府中，政府部长等政务官负责制定政策，对政策的正确与否负政治责任，文官必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。
职务常任制是指，文官一经录用，就实行“无过失不受免职处分”的规定。并依法享受较优厚的工资福利和退休金待遇。
教师出示材料，概括英美等西方国家文官制度的特点。
【想一想】从美国《彭德尔顿法》中，理解西方文官制度的特点。
材料一：美国联邦政府建立了主管文官考试与管理的新机构——文官制度委员会。……美国文官任何官阶将是一个没有任何禁律的向任何人“开放”的文官结构。任何试图在年龄、身份或其他方面限制文官被录用或流动的行为，都将被视为是“不民主”的。
材料二：任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
材料三：《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团——职业文官与政治官员集团。……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。
——Pendleton Act of 1883[R].Basic Documents of American Public Administration: 1776-1950 [M]
特点：公开考试，择优录取；政治中立和工作隐名；职务常任和论功晋升。
2.西方文官制度的影响
教师出示材料，与学生一起分析文官制度的影响。
材料一 英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
——［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
（1）文官制度的建立，实现了政治与管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持久性。
材料二 资产阶级议会制的国家的全部历史表明，资产阶级立宪国家的历史也在相当 大的程度上表明，更换部长意义极小，因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。 这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感 情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的习气和某些 “公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的 上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。
——《列宁全集》第三十二卷
（2）文官制度的建立，也容易滋生官僚和僵化现象，一定程度上影响了政府的工作效率。
（设计意图）学生通过课堂学习，文本解读，知道西方文官制度的特点和影响。理解西方文官制度的产生及其发展是历史的选择，时代的选择。学会辩证、一分为二地看待历史问题，进而学会在唯物史观的指导下进行历史解释。
教师可根据时间需要，组织完成“【活动设计】探寻科举制与现代文官制度的异同与联系”活动。通过本活动，锻炼学生分析问题的能力。
【课堂小结】
总之，一个成功的政治制度必然是符合人类政治文明前进发展大趋势的政治制度，也必然是符合实现人的彻底解放和自由全面发展理想的政治制度。而任何政治制度的构建都不会是一劳永逸的，也不会是一帆风顺的，它必然也有其内在的矛盾发展规律及所表现出的外在的曲折形式。
如同任何事物都是有长有短，有利有弊一样，政治制度也是如此。对具体国家来说，立足本国国情、顺应时代潮流、符合人民利益的政治制度就是适宜自己的好的政治制度。而对于在不同的社会经济和文化传统里造就的中西方各自不同气质的政治制度，都是人类政治文明发展进程中的结晶。对此，我们应坚持传统与现实、本土与外来、民族特色与人类政治文明的辩证统一。