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第6课 西方的文官制度
选择性必修（1）·国家制度与社会治理
课程标准：
了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。
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新课预习：
一、西方文官制度出现的背景：
第6课 西方文官制度
1、阅读教材P35，分析归纳文官制度出现前的官员任用制度及其弊端；
2、阅读教材P35-36，然后分别从文官制度出现的制度问题（历史因素）、工业革命、思想因素、外部因素（联系中国）、制度因素等方面进行分析归纳；
二、西方文官制度的建立：
阅读教材P36-37，理解认识西方文官制度，运用时间节点梳理英国制度确立的过程，特别是制度演变的前后因果关系。
三、西方文官制度的特点和影响：
1、阅读教材P37“特点和影响”下的第二自然段，分别从选用、原则、职责、权利、管理方面归纳特点；2、阅读教材最后一段，归纳影响，并就本课内容，归纳西方文官制度的演变趋势。
历史概念：文官、文官制度
文官制度：又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度 。
文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
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弊端：导致营私舞弊、卖官鬻爵乱象频发
一、探渊源：西方文官制度出现的背景
是民族国家出现和资本主义发展的产物，以选拔国家部门常任官员或雇员为重中心内容。
（一）历史因素：
自主学习：阅读课本P34，请指出下列时期西方国家治理的主要特征？
中古时期
庄园为基层治理单位社会管理依靠教士和封建领主
民族国家兴起
王权扩大
国王给亲信赐官
欧美逐渐建立资本主义制度
少数人或集团掌握着官员的任免权，将官职作为礼品或商品，私相授受
内阁制和政党政治形成
执政党把官职分给党内同僚平民也可进入政府任职但任期有限：内阁重组或执政党更换，就要更换大批政府官员
5-13世纪
14-17世纪
庄园时代
17-18世纪
18-19世纪
王权时代
议会时代
官员效忠个人，人治色彩浓厚
无专任官员
恩赐官职制
个人赡徇制
政党分肥制
弊端：官员只为国王和权贵服务
缺陷：腐败泛滥，影响政府工作的连续性和稳定性，降低行政效率
官员效忠政党
贵族化
平民化
思考：根据材料并结合课本，分析政党分肥制的弊端。
概括其发展趋势？
原有体制存在严重弊端，阻碍社会发展。
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一、探渊源：西方文官制度出现的背景
（二）经济因素：
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材料 工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理……工业资产阶级..他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争……工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。-鲍红信《英国近代文官制度的建立》
经济：生产力提高，社会分工扩大
政治：政府职能扩大
民主政治发展， 工业资产阶级参与政权
文化：文化教育的发展、
亟需新的职业官僚体系
稳定、持续、廉洁、高效
经济基础→上层建筑
工业革命推动，亟需建立职业官僚体系
一、探渊源：西方文官制度出现的背景
（三）思想因素：
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材料同时资产阶级兴起之时就提出的天赋人权、人人平等、主权在民的思想经过几百年的发展，已经深入人心。英国的斯坦顿父子对中国政府官吏选拔的种种描述，在英国产生广泛的影响。 ——鲍红信《英国近代文官制度的建立》
材料 随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立高效廉洁政府的呼声日益高涨。——《国家制度与社会治理》
启蒙思想的影响和教育程度的提高，平等参政的愿望强烈。
（四）外部因素：
材料 在我们西方所有政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国，归功于中国的科举制度。 ——艾伦·坎贝尔（时任美国人事总署署长）
中国科举制的影响
一、探渊源：西方文官制度出现的背景
（五）政治因素：
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材料 随着资本主义制度的巩固和发展，资产阶级不再担心封建制度复辟，资产阶级各政党的基本利益趋于一致，官员的忠诚已经不是官员选拔中决定性的条件，通过开放、竞争式的途径录用官员不会威胁资产阶级的统治，选官制度的改革势在必行。
——摘编自《西方政治制度》
资本主义制度的确立，需要高效的官员录用制度
西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的，是工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产生都是一定时代的产物。
1841年,哈里森当选美国总统一个月后便因忙于职位分配劳累而死; 1861年,林肯当选总统,分官使他精疲力尽; 1881年,因分官不均导致菲尔德总统被刺事件的发生。这表明
A.“政党分肥”影响政治稳定 B .美国总统权力失去制度约束
C .恩赐官职制度已在美国泛滥 D .美国政治制度具有不稳定性
19世纪中期以后,社会化大生产导致西方各国的政府主管事务的膨胀,除了管理治安国防、财政税收等传统事务外,日益增加了对经济、文化教育等新的事务的管理。某些西方学者把这种变化称为政府从“消极防卫职能”向“积极发展职能”的转变。这-转变() A.广泛提升了官员的执政素养 B.强化了国家干预经济的职能 C.成为文官制度改革的推动力 D.导致各国政府行事更加专制
A
C
（一）英国文官制度的建立
1701年议会又在《王位继承法》中规定,从汉诺威王朝以后,凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得为下院议员。为使议会能控制各部,这个法律同时又规定,各部大臣例外,可同时是下院议员。——R. L. Schuyler and C. C. Weston.:Cardinal Documents in British History
根据教材梳理英国文官制度的时间轴。
18世纪初
19世纪初
1853年
1854年
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1855年
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1870年
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初步探索
英国规定除大臣外，官员不得当选为下院议员，议会开始限制国王任命官员权力。
【思考】英国限制官员当选为下院议员的目的？
目的：为了防止国王通过（君主恩赐制、个人赡徇制）任命官员干预议会活动；
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二、厘过程：西方文官制度的建立
君主立宪制初步确立，议会与国王分权，议会负责立法、军事、财政等权力，国王掌管行政大权。
议会防止国王通过任命官员干预议会活动；
议会仍企图进一步控制以国王为首的政府。
英国是西方国家最早建立文官制度的国家
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两官分途
为保证政府工作不受政党更替影响，开始设置常务次官职位，从而形成政务官和事务官两类官员。
政务官：选举产生，包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与政党共进退，制定国家政策，掌握国家大政方针 。
事务官：国即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责执行政策，不与政党共进退，可长期任职。
决策
执行
政事分离——雏形出现
（一）英国文官制度的建立
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二、厘过程：西方文官制度的建立
内阁制、政党制形成
目的：为了保证政府工作不受政党更替（政党分肥制）的影响；
措施：英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位，两官分离。
内容：①政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退；
②事务官：即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职。
作用：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。
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奠定基础
英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
一定程度上推动英国国内官制改革。
确立了公开竞争考试制度，择优录用文官，为英国文官制度形成奠定基础。
剑桥大学
意义：
东印度公司
【思考】东印度公司改革对英国政治有何意义？
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二、厘过程：西方文官制度的建立
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导火线
克里米亚战争
1853-1856年，俄罗斯与英、法为争夺小亚细亚地区权利而爆发的一场战争。1853年，英在克里米亚战争中惨败。战争失败的一个重要原因是政府腐败无能。三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要塞，却只有不到半数能够回国。士兵们忍受严冬暴雨，却得不到像样补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们强烈攻击下，使当时内阁被迫辞职。直到1854年10月，英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的催化剂。
（一）英国文官制度的建立
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二、厘过程：西方文官制度的建立
导火线：克里米亚战争中，政府机构混乱,效率低下，导致英军伤亡惨重。
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建立的起点
英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试
《关于建立常任文官制度的报告》
帕麦斯顿（巴麦尊）
【思考】这份报告的核心思想是什么？
核心思想：考试录用；奖励能者。
1.通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
2.成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》
通过考试选拔优秀人才；奖励业绩突出的公共服务人才；
《关于建立常任文官制度的报告》
（诺斯科特-屈威廉报告）
18555.5.12，帕麦斯顿颁布《录用英国政府文官枢密院令，是英国历史上第一份改革文官正式法令。据规定，通过考试和审查方式甄选文官。但考试对象仅限于低级职务年轻人，占比很小，也无统一考试标准，并未根本改变任人唯亲现象。
（一）英国文官制度的建立
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二、厘过程：西方文官制度的建立
此时并未面向社会招考，大多数职位仍被贵族世家垄断
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最终形成
英国规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度。
格拉斯顿
1870年6月4日，格拉斯顿颁布第二个关于文官体制改革的枢密院命令。它规定∶
①通过公开竞争考试录用文官（少数最高级文官除外）；
②将文官分为高低两级，高级文官负责执行政策，低级文官负责办理日常事务；
③考试合格者，一经培训后按成绩高低分配到相应的部门工作。
影响：
英国现代文官制度最终确立，也意味着世界上第一个常任文官制度建立。
【思考】这份报告有何影响？
（一）英国文官制度的建立
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二、厘过程：西方文官制度的建立
它是英国近代文官制度最终确立的标志，使上层建筑适应了工业资产阶级的要求和工业化社会的需要。
世界上第一个完整的文官制度最先在英国确立。
扩大了资本主义政体的统治基础
思考:结合时代背景，分析文官制度首先在英国出现的原因有哪些？
⑴经17世纪资产阶级革命，英国较早建立起民主制度；
⑵启蒙运动兴起于英国，启蒙思想传播；
⑶书面考试在英国较早出现；
⑷工业革命在英国最早开展和完成，工业革命推动了文官制度的建立。
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（一）英国文官制度的建立
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二、厘过程：西方文官制度的建立
初步探索
两官分途
奠定基础
导火线
建立的起点
最终形成
（二）文官制度的扩展
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二、厘过程：西方文官制度的建立
1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案《美国文官法》（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
1949年，联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行改革，1950年又颁布公务员法，形成比较完整的现代文官制度。
1947年，日本通过《国家公务员法》，文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
1946年，法国颁布统一公务员法，开始将文官管理纳入法治化轨道。
三、析影响：西方文官制度的特点与影响
（一）西方文官制度的特点：
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思考：根据下列材料，概括西方文官制度的特点。
材料一：各种录用考试都要以公告通知公开进行……所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准。文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣，择优录用。
——姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
材料二：任何公务人员不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。……任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。——《美国文官法》（1883年1月）
材料三：划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
公开考试
忠实履职
论绩升黜
择优录取
政治中立
工作隐名
职务常任
意义：有利于吸收精英人才，保证了文官队伍的素质。
文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不对任何政党承担政治义务，不得参加政治活动，也不能公开发表自己的政治观点，必须忠实执行政府的各项政策。
三、析影响：西方文官制度的特点与影响
（一）西方文官制度的特点：
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选用 公开考试，自由竞争，择优录用：凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。 知识化
专业化
原则 政治中立，工作隐名：文官在资产阶级各政党之间严格保持政治中立，不得公开参与政治活动。 强化
职业
道德
职责 忠诚国家，恪守本职：文官必须忠实执行国家政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作，但不对政策的对错负责。
权利 职务常任：文官只要没有严重过错，便可任职到退休。19C末20C初，英国逐步建立起了文官退休制度。 法制化
管理 论绩升黜：建立有统一文官等级制度，不同等级的文官可以根据功绩和资历得到晋升。
文官制度的关键所在，决定了文官的政治中立和任职长久
是政务官的职责
有利于文官队伍的稳定
西方文官制度改革的趋势：
（1）扩大招考范围，增加量化考核的标准。
（2）调整文官结构，引入竞争机制，提高文官综合素质；
（3）精简文官层次，加强文官间的交流；
（4）改革文官管理方式，日益制度化、民主化，提高行政效率。
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三、析影响：西方文官制度的特点与影响
（二）西方文官制度的影响：
【合作探究】阅读下述材料，结合所学，谈谈你对西方文官制度的看法？
材料 英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
——［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
材料 通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。
——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》
材料 现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文官制度的基础上得以基本确立，并于2005年颁布《公务员法》，反观我国现行的公务员制度，不仅具有与西方接轨的共性一面，还具有自身不同于西方的个性之处。
——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》
（1）积极：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；促进了国家治理水平的提高，巩固了资产阶级的统治；有利于提高女性地位、推动女权运动发展；促进了资本主义经济的发展；促进了教育文化事业的发展；为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴。
材料 英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府和政府机构之中，这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理的一个老大难问题。——冉隆勃《革命的一个根本问题》
影响工作效率
滋生官僚主义和僵化习气
加重财政负 担
年份 1871 1891 1901 1914 1922 1939
文官人数 53847 79241 116413 180900 317721 387400
（2）消极：容易滋生官僚习气和僵化现象；官员人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；文官的层次越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。
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三、析影响：西方文官制度的特点与影响
（二）西方文官制度的影响：
性质：文官制度作为资本主义制度下的一种行政管理制度，它的建立标志着资产阶级统治在政治上的成熟。（文官服务于资产阶级政府）
【思考】通过英国文官制度确立及发展的进程，谈谈对制度改革的认识？
从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性，
任何制度在形成过程中都有继承、都有创新。
每次改革都与英国面临的国内外环境息息相关。
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三、析影响：西方文官制度的特点与影响
角度 科举制 文官制度
相同 性质 官员选拔考试制度、政治组织制度的范畴
方式 公开报考、公平竞争、择优录取
标准 才能和品德
影响 追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；都反应了统治阶级的利益和要求；而且容易滋生官僚习气和僵化现象。
不同 根源 封建小农经济的产物 资本主义经济发展的产物
技术 人才的选拔考试制度,它既包括对文官（政治官员）的选拔,也包括对武官的选拔(如武举) 人事组织制度,它不仅包括官员（政客和官僚分开）的选拔任命,还包括对官员的考核,奖惩等内容.
制度 封建专制主义中央集权制 资产阶级民主制
阶级 封建地主阶级 资产阶级
思想 儒家思想 启蒙思想
价值取向 万般皆下品惟有读书高；学而优则仕 自由、平等、博爱；公平和效益
西方近代的文官制度与中国科举制对比
西方文官制度的特点
启示：人才是国家宝贵财富，要重视人才培养，公平公正地选拔高素质人才；切实加强对公务员的监督考核，打造廉洁高效政府；坚定文化自信，传承中华优秀传统文化；
任何制度构建都不能一劳永逸，必须立足国情、与时俱进
课堂小结第6课 西方文官制度
历史概念：文官、文官制度
文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
文官制度：又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度 。
西方国家的文制度：一般特指在政府行政部门任职的事务官，他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。
一、探渊源：西方文官制度出现的背景——是民族国家出现和资本主义发展的产物，以选拔国家部门常任官员或雇员为重中心内容。
（一）历史因素：原有体制存在严重弊端，阻碍社会发展。
1、庄园时期（5-13世纪）：无专任官员——西欧社会管理主要依靠教士和封建领主；
2、王权时代（14-17世纪）：恩赐官职制——随着民族国家兴起、王权扩大，国王往往挑选自己的亲信处理事务，并赐予他们官职，（弊端）官员只为国王和权贵服务，类似于仆从；
3、议会时代：（1）17-18世纪：个人赡徇制：欧美逐渐建立资本主义制度，少数人或集团掌握着官员的任免权，将官职作为礼品或商品，私相授受，（弊端）导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发；
（2）18-19世纪：政党分肥制：内阁制和政党政治形成后，执政党一般会把官职分给党内同僚，平民也可 以进入政府任职，一旦内阁重组或执政党更换，就要更换大批政府官员。由于任期有限，新上台的官员急于为自己谋取利益，（弊端）造成腐败泛滥，影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
（二）经济因素：工业革命的推动，亟需建立职业官僚体系。
1、工业革命后，英国等资本主义国家的生产力水平大大提高，国家管理职能急剧扩展，政府管理事务愈发复杂，亟须建立能够迅速处理日常事务的职业官僚体系。
2、工业资产阶级力量增强，要求分享政治权力。
【思考点】为什么说工业革命推动了文官制度的建立？
工业革命引发了资本主义社会的变革,社会政治力量对比也发生了变化,这推动着政治体制从贵族化向精英化、平民化演进。
工业革命使资本主义社会经济规模扩大,社会分工更为复杂,要求政府进行高效的专业化和制度化管理,这要求文官具备较高的知识水平和管理能力,于是需要一套合适的文官制度选拔和管理官员。
（三）思想隐私：启蒙思想的传播和教育程度的提高，平等参政的愿望强烈。
人人平等、天赋人权等思想深入人心，人们要求平等参与政府工作，向社会开放政府公职、改革关于录用制度以建立廉洁高效政府等呼声日益高涨。
【拓】中古时期官员任用特点
①封闭性：统治阶级内部
②等级性：贵族
③时代性：政教合一
④随意性：缺乏制度化、随意恩赐官职
⑤私人化：官员只是为国王和权贵服务，类似于仆从
（四）外部因素：中国古代科举制的影响；
（五）制度因素：资本主义制度的确立，需要高效的官员录用制度。
二、厘过程：西方文官制度的建立
时间 原因（目的） 措施
英国 18世纪初 1689年《权利法案》颁布后，国王权力受到限制，但仍然有很大的权力；为了防止国王通过任命官员干预议会活动（初步探索） 规定除了大臣以外，其他官员不得当选为下院议员
19世纪初（两官分途） 为了保证政府工作不受政党更替的影响 开始设立常务次官的职位；政府官员分类：a.政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退 b.事务官：即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职
1853年 英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。 奠定基础
1854年 1854年，英国与俄国在克里米亚作战。 由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重，人们对政府的管理能力强烈不满【确立的导火线】
1855年 1855年，英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。【书面考试制度】
1870年 颁布法令，规定：多数中央文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度。
英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程；制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。每次改革都与英国面临的国内外环境息息相关。
扩展 其他资本主义国家学习英国文官制度，并结合本国实际，建立文官制度
美国 1883年，国会通过《美国文官法》，建立了文官制度，实行功绩制，政党分赃制被废止。
法、德、日等：二战后，最终建立文官制度
三、析影响：西方文官制度的特点与影响
（一）西方文官制度特点
选用方面 公开考试、自由竞争、择优录取 凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
遵循原则 政治中立、工作隐名 文官在资产阶级各政党间严格保持中立，不得公开参与政治活动
职责方面 忠诚国家，恪守本职 文官必须忠实执行国家政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作，但不对政策的对错负责。
权利方面 职务常任 文官只要没有严重过错，便可任职到退休。19C末20C初，英国逐步建立起了文官退休制度。
管理方面 论绩升黜 建立有统一文官等级制度，不同等级的文官可以根据功绩和资历得到晋升。
（二）西方文官制度的影响：
1、性质：文官制度作为资本主义制度下的一种行政管理制度，它的建立标志着资产阶级统治在政治上的成熟。（文官服务于资产阶级政府）
2.积极性：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；促进了国家治理水平的提高，巩固了资产阶级的统治；有利于提高女性地位、推动女权运动发展；促进了资本主义经济的发展；促进了教育文化事业的发展；为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴。
3.局限性：容易滋生官僚习气和僵化现象；官员人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；文官的层次越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。
（三）西方文官制度改革的趋势：
（1）扩大招考范围，增加量化考核的标准。
（2）调整文官结构，引入竞争机制，提高文官综合素质；
（3）精简文官层次，加强文官间的交流；
（4）改革文官管理方式，日益制度化、民主化，提高行政效率。
【思考补充】比较古代中国的科举制度与西方文官制度异同点：1.不同点：
科举制 西方文官制度
封建小农经济的产物 资本主义经济发展的产物
产生与封建专制社会 产生于近代民主社会
确立原因：为了强化君主专制中央集权制度；保证封建经济发展和繁荣；巩固儒家思想的长期独尊地位 确立原因：君主立宪制度的确立；传统选官制度弊端；工业革命发展要求提高官员行政素质；启蒙思想的传播和教育程度的提高；政党政治的成熟和社会发展的需要
受国家最高统治者直接干预 不受国王、内阁控制
受儒家思想影响 受启蒙思想影响
考试内容趋于单一:多为儒家经典学说，缺乏对官员职业技能及专业知识的考察，科举制的逐渐僵化严重束缚了人们的思想及创新思维 考试内容综合多样:重视官员的知识化及专业化，考试时极其注意检验应试者的基础知识和专业能力，更具实用性
所有官员的权力及义务只以封建君主为中心，其所有的行为只为封建统治阶级服务。 纳入法律范围，文官或公务员只对法律或法定职权负责，文官的职位、地位、待遇依法受到保障，非因违法失职不受免职、停职等处分
官员其政治立场和职务任命往往必须服从于专制主义中央集权 施行文官“政治中立”，职务常任原则
根本差异：
中国古代官僚制度服务于专制皇权，巩固了封建统治；（专制主义中央集权制度）
英国文官制度，有利于民主政治的发展，推动了英国社会的现代化。（君主立宪制）
2.相同点：
①公开公平竞争、择优录取 ②官员考绩奖惩制度
③规定统一的考试科目，严格的报考标准 ④利于国家发展、社会稳定
1 / 3必选一第6课 西方的文官制度
一、选择题
1．撒切尔夫人执政时期（1979—1990年），英国政府通过对文官的“通才”选拔中可能存在“专业缺位”的问题进行改革，要求文官在具备丰富知识的基础上，更要精通某个专业领域，于是“专业性”逐渐成为对文官考核的一个重要方面。据此可知，这场改革（ ）
A．不利于政府工作连续性和稳定性 B．顺应了工业革命后改革官制需求
C．奠定了西方文官制度的基本框架 D．促进了英国国家治理水平的提高
2．英国确立文官制度后，政府以法律形式禁止文官从事政治活动，要求文官在政治起落中严守“中立”立场。据此，英国的文官皆为终身职业，任期有法律保障，不随政党竞争的胜负和政府的变更而进退。这一规定（ ）
A．削弱了政党对国家的控制力 B．确保了文官群体的优良素质
C．规范了政府官员的选用程序 D．推动了政府工作的稳定开展
3．1854年，英国与俄国在克里米亚作战，英军因后勤供应问题伤亡严重，加剧了大们对政府官员管理能力的强烈不满。英国相继颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试，以及多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，最终确立了文官制度。这种制度改革（ ）
A．完善了英国政党政治体制 B．一定程度上降低了英国民主化程度
C．促使民众文化素质的提升 D．推动了英国管理的专业化和科学化
4．表4 19世纪末至20世纪前期英国政府文官数量
年份 1891 1901 1911 1914 1922 1939 1943
文官量 79241 116413 172352 280900 317721 387400 710600
据表4可知，英国政府文官数量的变化（ ）
A．适应了政府职能的扩大 B．缓和了社会的阶级矛盾
C．扩大了执政党的阶级基础 D．强化了政府对经济的主导
5．1829年以前的美国政府因工作人员有良好的教育背景和家庭出身，又被统称为绅士政府。尽管如此，每届政府因选拔者个人主观意愿而使被选拔人的条件和标准不一。这反映出此时美国（ ）
A．选官制度存在问题 B．文官制度并不公平
C．广大民众无选举权 D．贵族把持中央政权
6．美国《彭德尔顿法》对职务常任制度采取了有条件的采纳态度，即将美国文官分为政治任命文官与常任文官，即政治任命文官的任期并未常任而由总统决定其具体任期，但其数量受到一定的限制，例如美国高级专业技术类文官中政治任命文官不应当超过15%。这一变化表明（ ）
A．两官分途制度不适合美国当时的国情 B．美国的总统是国家权力的中心
C．文官制度的嬗变适应了三权分立体制 D．常任文官的地位得到较大提高
7．时空观念是历史学习的重要方式。下图是反映西方文官制度局部发展过程的时间轴。下列解读错误的是（ ）
A．文官制度建立的主要推动者是政府B．文官制度建立过程中注重法制化建设
C．文官制度保护了广大工人阶级的利益D．文官制度经历了从一国到多国的传播过程
8．1688年“光荣革命”以后，英国逐渐形成两党政治，但由于两党轮流执政，所以任意一党得势后都会大幅度地在官僚体系中排除异己，甚至还滥用职权，任人唯亲，为此英国政府设置了事务官，该类官员（ ）
①负责制定政策 ②没有严重过错可以长期任职
③随内阁共进退 ④进入体制时由考试择优录用
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
9．有学者认为，西方文官制度是对旧有的人事管理体制、基本原则等诸多问题的纠错，它科学、效能的价值取向为去除传统官制的种种痼疾提供了一条有效的路径。以下表述不能佐证其观点的是（ ）
A．原先的政党分肥制容易造成腐败泛滥，影响行政效率
B．文官制度使政治和管理分离，促进了国家治理水平的提高
C．负责具体事务的政务官不受政党影响，长期任职
D．文官委员会不受党派干涉，对被推荐的候选人进行考试
10．1883年，美国出台的《彭德尔顿法》规定文官须经考试择优录取，总统也不得因为文官拒绝从事政党活动而对其免职。1897年麦克金莱总统发布命令，规定凡经考试录用的文官被免职，有权见到书面理由，并可对此进行辩解，否则不能被撤换。这些举措（ ）
A．保障政府官员清正廉洁 B．有利于政府工作的稳定
C．降低了政府的办事效率 D．扩大了政府文官的职权
11．1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》规定：建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官统一管理；对部分官职实行竞争性考试；禁止文官参加党派活动。这些规定（ ）
A．有利于政府工作的稳定持续 B．确保了公务人员的公正廉洁
C．削弱了政党对政治的影响力 D．推动了文官制度的发展完善
12．19世纪初，英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位，英国的官员由此分为两类：一是政务官，包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退；另一类是事务官，即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，可以长期任职。上述做法旨在（ ）
A．维护公职人员合法权利 B．保证政府工作持续稳定
C．防止国王干预行政事务 D．避免政党私相授受官职
13．官员的选拔与管理是国家制度的重要组成部分，也是社会治理的必要前提。中西方选官制度互相借鉴，促进了彼此的发展。近代西方学习古代中国的科举制度，制定了文官制度；现代中国又学习西方的文官制度建立了公务员考试制度。下列关于中西方官员选拔制度的表述错误的是（ ）
A．英国是西方最早采用书面考试录用官员的国家
B．学堂选官制度在《奏定学堂章程》颁布后设立
C．第一次世界大战后德法等国文官制度最终建立
D．党管干部是中国特色社会主义干部管理的根本
14．列宁曾说：资产阶级议会制的国家的全部历史表明，更换部长意义极小，因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气……。材料旨在说明西方文官制度（ ）
①实现了政治和管理的分离 ②严重影响了政府工作效率
③容易滋生官僚习气和僵化现象 ④本质是维护资产阶级利益的工具
A．①②③④ B．①②③ C．①③④ D．②③④
15．20世纪初，美国政治学家古德诺指出，“必须把分别承担这两种功能（政治和行政）的机构在法律上分开”，使政治官员的职位随政治选举或政治任命而更换，而行政官员的职位则保持相对稳定。据此判断，古德诺主张（ ）
A．权力的分立与制衡 B．文官保持政治中立
C．建立中央集权政治 D．约束政党政治行为
二、非选择题
16．（15分）阅读材料，完成下列要求。
材料一1883年美国以英国文官制度为蓝本，结合自身经验制定《彭德尔顿法》。该法提出凡通过文官考试而被择优录取的人员，不得因政治原因被革除公职，不得参加政党的竞选活动。法案要求考试具有务实性，考试内容与文职人员要履行的职责相联系。公职人员的录用考试和提升考试，在公职的任何一级，对所有人开放。美国文官制度建立后根据时代发展及时进行调整，1923年《分类法》建立系统的分类考绩制度，1950年实行《考绩法》。
材料二卡特政府深感联邦虽规定了考绩制度，但文官晋级主要取决于服务年限而不是服务质量，于1978年颁布了《文官制度改革法》。改革法把设立高级行政职位作为提高政府效率的焦点，总统每年对5%的高级行政官授予“功绩奖”，对1%的高级行政官授予“杰出奖”。同时改革法实行功绩工资制，按工作表现付酬薪。这次改革对美国现代化进程产生深刻影响。1978年美国联邦政府空缺15万个职位，有200多万人参加考试。近年来美国总统在任用高级官员时更加表现出重视教授和专家的趋势，经过考试录用的文官在美国联邦政府总人数的比例上升到90%以上。
——以上均摘编自刘建芳《试论美国文官制度的形成、发展及其影响》
（1）据材料一，概括美国文官制度建立的特点。（6分）
（2）据材料二，指出1978年美国文官制度的新变化及其影响。（9分）
17．阅读材料，完成下列要求。（14分）
材料
表3
启蒙思想家洛克（1632—1704）在《政府论》中提出了“自然法“自然权利"等概念。在早期的政府职能讨论中，政府的职能是相对于人的自然权利来引中的，政府被看作是接受人民授权的权威中心。在洛克的观点中，政府的唯一职能，是为了保障社会的安全以及人民的自然权利。
经济学家亚当·斯密（1723—1790）将政府职能总结为三点：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上其他人的侵害或压迫；第三，建设并维持某些公益事业及某些公共设施。”
英国古典经济学家李嘉图（1772—1823）在政府的职能上仍然延续之前的传统，反对政府干预，主张自由放任的经济政策，同时也强调国家在保障私人财产、振兴教育等方面的作用。
20世纪30年代，英国经济学家凯恩斯敏锐地指出了危机的解决途径，即促进有效需求。而为了促进有效需求，政府必须运用财政政策干预经济、消除市场的不稳定性。
1942年，英国的贝弗里奇爵士发表《贝弗里奇报告》，提出政府要统一管理社会保障工作，通过社会保障实现国民收入再分配的建议。
20世纪70年代，福利危机使得沉寂多年的新自由主义卷土重来，成为20世纪70年代以后福利国家改革的主要理论支持。20世纪70年代末英国的撒切尔政府和20世纪80年代美国的里根政府成为新自由主义改革的行动代言人。西方各国开始收紧福利，将公共服务的职能陆续民营化，将政府公共服务职能转移出去，用更多的理性对待公共服务职能的分配。
20世纪90年代末以来，人们开始超越市场与政府的二元对立而走向对待市场与政府的一种平衡立场。一方面，政府直接提供公共服务重新得到重视，合同外包、倒合同外包、政府间合作与公私混合提供将并存，实现优势互补。另一方面，除了企业之外，政府在公共服务上与社会组织也展开了更多的互动。
——摘编自万方《西方政府公共服务职能变迁的理论考察：三个阶段的划分》
（1）阅读上表，请对西方政府公共服务职能演变进程进行阶段划分，并说明理由。（6分）
（2）根据材料并结合所学知识，分析促进20世纪30年代以后西方政府公共服务职能扩张的原因。（8分）
18．阅读材料，回答问题。（12分）
材料 英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
——（美）玛格丽特·撒切尔著《唐宁街岁月》
资产阶级立宪国家的历史在相当大的程度上表明，更换部长意义极小，因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。这支官吏队伍浸透了反民主的意识，被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们凝固了，变硬了，僵化了。对上司毕恭毕敬的习气和某些“公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。
——摘编自（苏）列宁《革命的一个根本问题》
根据材料并结合所学知识，运用世界近现代史的相关史实，对上述作者的观点（可任选一位或独立提出自己的观点）加以评析。（要求：观点正确、鲜明，史实准确，论证充分，表达清晰。）
必选一第6课 西方的文官制度
一、选择题
题号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
答案 D D D A A C C C C B
题号 11 12 13 14 15
答案 A B C C B
二、非选择题
16．【答案】（15分）
（1）特点：学习英国，立足国情；立法推动；择优录取；政治中立；务实；开放；渐进。（6分，任答六点得6分）
（2）变化：设立高级行政官；奖励优秀；推行功绩工资制。（3分）
影响：调动工作积极性；提高行政效率；扩大统治基础；提高专业化水平；推动现代化进程；提高国家治理水平。（6分）
17．【答案】
（1）划分阶段和理由：
第一阶段：17世纪至19世纪中后期，较为被动的守夜人政策（政府凭借公众赋予的强制力为社会和市场“守夜”，提供法治、秩序、保护）。
理由：尽管这一时期亚当·斯密将政府的职能拓展至公共事业领域，使得政府的角色相对于最初单纯的“守夜人”来说，增加了些主动性的意味，但政府的公共服务职能总是定位于保护个人的权利或者利益。（2分）
第二阶段：20世纪初至20世纪70年代，政府职能全面扩张。
理由：国际垄断资本主义发展；20世纪30年代，资本主义国家陷入了严重的经济危机和社会危机，为加强对经济的干预，由政府调节生产，消除市场不稳定的凯恩斯国家干预理论应运而生。（2分）
第三阶段：20世纪70年代至20世纪90年代末，理性的多元合作政府。
理由：20世纪70年代，西方出现“三带服”现象；高福利弊病日益突出，政府财政赤字扩大，新自由主义兴起，多元的综合——市场、政府、社会的互补，公共服务的多元合作性政府应运而生。（2分）
（其他划分言之有理亦可）
（2）原因：20世纪30年代，严重的经济危机导致自由放任的经济政策破产；经济学家的倡导和推动；罗斯福新政的示范作用；世界大战，推动了国家职能的强化；二战后，福利国家发展的内在要求。（8分，答出四点即可）
18．【答案】（12分）
参考示例：
观点：二者观点均不够全面，我认为西方文官制度对资本主义发展既有促进作用，也有一定的局限。
阐释：西方文官制度对稳定政局和社会管理、促进资本主义发展都有重要意义。文官为终身职业，任期有法律保障，谙熟政府内情，精通业务管理，能持续稳定地治理社会，从整体上保证了资产阶级统治的连贯性；文官制度下，越来越多的专业科技人员进入文官队伍，他们在研究经济开发，制定经济发展战略、经济政策与法规，调整产业结构等方面发挥着重要作用，一定程度促进了资本主义经济发展。
但文官任期的长期性，容易滋生官僚习气和僵化现象，容易形成上下依附关系，滋生腐败；而且，文官人数急剧膨胀，文官层次越来越多，也一定程度增加财政负担，影响政府工作效率，其本质是资产阶级维护统治的工具。
因此，西方文官制度对资本主义的发展是一把双刃剑，在促进其发展的同时又有着不可否认的阻碍作用，应全面客观的认识。
（其他观点亦可，如：玛格丽特·撒切尔认为西方文官制度对资本主义发展有较大的促进作用，我表示赞同；列宁认为西方文官制度有较大的局限，一定程度阻碍了资本主义发展；我表示赞同。）
附评分细则：
项目 层次1 层次2 层次3
观点 3分 提炼和表达不够准确， 没有明确表态。（1分） 提炼和表达准确， 但没有明确表态。（2分） 提炼和表达准确， 有明确表态。（3分）
阐释 8分 能围绕观点分析，史实不准确，表达不流畅。（0—3分） 能围绕观点分析，史实准确，表达不够流畅。（4—6分） 能围绕观点分析，史实准确，表达流畅。（7—8分）
结论 1分 没有结论。（0分） 有结论，且有对观点的升华。（1分）
第7页
