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第6课
西方的选官制度
西方传统选官制度
在现在意义上的文官及文官制度形成之前 , 西方国家文职官员的演进大体上都经历了三个阶段 , 即君主专制的恩赐制时期 , 早期西方资产阶级权贵的个人恩惠制时期 , 资产阶级政党政治的政党分肥制时期 。以后 , 随着社会环境功能发生的新变化 , 文职官员阶层也发生了巨大的变化 。19世纪中期以后 , 在西方各国才陆续形成了现代意义的文官系统 。
—孙刚《西方文官制度浅析》
一、西方文官制度出现的背景
1、中古时期的官员任用
一、中古时期的官员任用
时期 社会背景(特征) 官员任用方式 官员任用特点(弊端)
中古早期
中古后期
⑴随意性(或缺乏制度化);
⑵私人性(官员只是为国王和显贵服务,类似于仆从)
君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度。它是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。
国王权力逐步扩大,需要处理的事务越来越多
⑴西欧形成以封君、封臣为基本特征的封建制度;
⑵王权与基督教会长期并立
西欧社会管理主要依靠教士和封建领主
实行恩赐官职制:国王和权贵常常凭个人的喜好随意恩赐官职给身边的人,让他们来处理国家和社会事务
⑴封闭性(内部)
⑵时代性(政教合一)
二 、近代早期的官员任用
2、近代早期的官员任用
时期 社会背景 官员任用方式 官员任用特点(弊端)
⑴(特点)少数人或集团掌握着官员的任免权;
⑵(弊端)官职私相授受,导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发
(弊端)执政党瓜分国家权力的做法不但造成腐败泛滥,还严重影响政府工作的连续性和稳定性,降低了行政效率
把公职当作某政党执政后的战利品进行瓜分。
欧美国家逐渐建立起资本主义制度
西方内阁制和政党政治逐步形成
个人恩惠制:
统治集团将官职作为礼品或商品,私相授受
17—18世纪,资本主义制度建立时期
西方内阁制和政党政治形成时期
“政党分肥制”:
执政党一般会把官职分给党内同僚
政府职能增加
政府除了维护社会治安、国防、财政和税收等事务以外,还要管理经济、文化和科技等新的社会事务。
工业革命后,英国等资本主义国家的生产力水平大大提高。
公民参政意愿强烈
随着教育程度的提高,人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
向社会开放政府公职、改革官品录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
工业革命
工业革命推动国家管理职能急剧扩展
1).经济因素:
经 济 基 础 决 定 上 层 建 筑
3、工业革命以来社会的变化:
材料三:随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁,政府行政工作人员不断的大换班,引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾,严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度,探索新的人事行政制度。
2)政治上:
代议制民主政治逐渐建立与完善
材料四:随着“天赋人权”、“人人生而平等”思想深入人心,人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是,向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
材料五:《明治时期教育普及率》
4)、外来因素:
材料:“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候,我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中,当谈及文官制度时,都把它的创始者归于中国。”
3)、思想上:
启蒙思想的传播和教育程度的提高,导致人们平等参与政府工作的愿望强烈。
中国的科举制提供了借鉴
材料:不料一场多国战争成了文官制度改革的催化剂。这时,俄罗斯抢夺奥斯曼帝国“遗产”的战争已有一年,英国为控制地中海和加强在东方的殖民统治,正式对俄国宣战,参加克里米亚战争。战争使政府问题暴露无遗……呼吁建立廉洁高效的文官制度。
——阎照祥 《英国史》
石板画:克里米亚战争中英国伤病士兵们在寒冷中挣扎
5).催化剂:
克里米亚战争克里米亚战争中,政府机构混乱,效率低下,导致英军伤亡惨重。
(根本原因)
西方文官制度出现的背景——总结
历史因素:西方传统选官制度带来腐败低效、周期性政治动荡等弊端。
工业革命以来社会发生巨大的变化:
(1)经济上:工业革命后,生产力的发展及工业资产阶级力量壮大,要求改革选官制度(即工业革命的推动);
(2)政治上:代议制民主政治逐渐建立与完善推动文官制产生。
(3)思想上:启蒙思想的影响和教育程度的提高
外部因素:中国的科举制提供了借鉴
催化剂(英国):克里米亚战争暴露了英国政府管理的弊端
【思考】:通过西方文官制度确立的背景,谈一下你的认识
西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的, 是工业社会发展到一定阶段的产物。
文官制度是民族国家出现和资本主义发展的产物
“文官”概念阐释:
文 官:也称公务员,一般是指经过公开考试被政府择优录用,在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
文官制度:又称公务员制度,是指国家关于各级文官的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制。是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。目的在于选贤任能,提高行政效率。文官制度的产生可以追溯到中国西汉时的官吏任免制度,特别是隋唐时新兴起来的科举制度。现代西方国家的文官制度开始于英国。
教材关于西方文官的阐述:
西方国家的文官一般指在政府行政部门任职的事务官,他们即是维护资产阶级统治的工具,也担负着管理社会公共事务的职能。
二、西方文官制度的建立
事务官:即文官,包括常务次官直至以下的一般政府工作人员,负责具体事务,不受党派影响,长期任职。
政务官:包括大臣和政务次官或政务秘书,他们与内阁共进退。退。
限制官员当选为下院议员(防止国王通过任命官员干预议会活动)
作用:实现了政治和管理的分离,既维持了代议制下政党轮流执政的特点,又保证了政府工作的稳定性和持续性。
1.英国——最早建立文官制度的国家
18世纪初
19世纪初
1855年
1870年
1854年
《关于建立常任文官制度的报告》(奠定了后来英国文官制度的基础)
建立文官委员会(不受党派干涉)
最终确立(必须通过公开竞争考试择优录用)
设立常务次官(保证政府工作不受政党更替的影响)
两官分途
重难拓展
通过英国文官制度确立及发展的进程,我们得出什么认识?
从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革,英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程,我们不难发现,它有着自己鲜明的特点,渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起,就伴随着时代前进的步伐,在不断地发展、变化着。不同的时期,都有某些过时的旧制度退出历史舞台,也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的,这样,旧制度在消失之前,总有一段逐步萎缩、蜕化期,新的文官任用制度在诞生之前,也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁,相对平稳,避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性,任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
通过英国文官制度确立及发展的进程,我们得出什么认识?
阅读材料,
史料:18世纪末以来,英国政府的社会经济管理职能日趋重要,建立廉洁高效的行政管理体系成为当务之急。1854年,在工业资产阶级的强烈要求下《诺斯科特 屈维廉报告》发表,对文官的选拔、晋升等提出改革建议。根据此报告,英国于1855年和1870年两次颁布法令,确立了近代文官制度。它规定由独立于党派政治之外的文官委员会来主持文官考选事宜,引入公平竞争机制,优胜劣汰、选贤任能文官不受选举与执政党更选的影响,只要无过失就不受免职处分,可一直工作至退休。文官不得参加政治活动,不得兼任议员或政务官员,不得参加政党和营利性经济活动。有人称文官成为“从不更迭的幕后政府”。
——摘编自张延华《廉洁与效率:英国两次文官制度改革的共同价值取向》
根据史料一,指出近代英国文官制度的特点并简析其形成原因。
特点:通过立法确立;建立独立于党派的考试机关;文官政治中立。
原因:英国资产阶级革命后确立法治社会;英国资产阶级政党政治的影响;工业革命需要政府加强对社会经济的管理;建立廉洁高效行政管理体系的需要;工业资产阶级力量壮大推动资产阶级民主政治的发展。
1883年,美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案《美国文官法》(史称《彭德尔顿法》),建立了美国的文官制度。
1949年,联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》,对帝国官制进行改革,1950年又颁布公务员法,形成比较完整的现代文官制度。
1947年,日本通过《国家公务员法》,文官实行公开考试,择优录取,实行功绩制等。
1946年,法国颁布统一公务员法,开始将文官管理纳入法治化轨道。
2.扩展——其他资本主义国家文官制度的建立
三
西方文官制度的特点和影响
1、西方文官制度的特点
①社会基础广泛,公开考试,择优录用
考试制度根除了恩赐制、政党分肥制的弊端,有利于吸收精英人才,保证了文官队伍的素质。
材料一:各种录用考试都要以公告通知公开进行……;所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视,主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准;文官的录用主要是按考试成绩,并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。
②政治中立、忠实履职
目的:用法律的形式禁止文官参加某些政治活动和经济活动,使文官在政治上保持中立,以减少和避免政党更迭造成的政策中断以及行政工作效率下降。
史料阅读:
5.任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务,也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。
6.任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
——《美国文官法》(1883年1月)
在文官制度建立以前,西方各国基本上没有对官吏的考核制度,而官员的工作没有客观的衡量标准,文官制度建立后实行严格的功绩制,对于文官的工作态度,工作成绩,工作能力,专业知识和业务水平进行考核,鼓励文官勤奋工作,提高行政效率。
③严格考核,奖罚分明
⑤职务常任、论功晋升
常任制是指,文官一经录用,就实行“无过失不受免职处分”的规定。并依法享受较优厚的工资福利和退休金待遇。从某种意义上说,这是资本主义社会中难得的“铁饭碗”。
历史纵横
英国文官的退休和晋级制度
19世纪末20世纪初,英国逐步建立了文官退休制度,解除了文官的后顾之忧,英国还建立了统一的文官等级制度,不同等级的文官可以根据工具和智力得到晋升。
④官纪严明,待遇优厚
西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求,例如要求文官必须忠于国家,忠于政府,严守国家机密,不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时,各国都有比较完备的关于文官的法律、法规,对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。
2.西方文官制度的影响
积极:
(1)规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理;
(2)实现了政治和管理的分离,有利于政府工作的稳定性和持续性;
(3)吸引了大批高素质人才进入政府管理队伍,促进了国家治理水平的提高。
(4)促进了教育文化事业的发展;
(5)为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴
消极:
(1)容易滋生官僚习气和僵化现象;
(2)文官人数增多,加大国家财政负担;
(3)官员层次增加,影响政府工作效率。
项目 西方文官制度 科举制
产生时期
权力情况
思想来源
考试内容
相同点 资本主义经济发展的产物
产生于近代民主社会
不受国王、内阁控制
受启蒙思想影响
考试内容综合多样
封建小农经济的产物
产生于封建专制社会
受国家最高统治者直接干预
受儒家思想影响
考试内容趋于单一
(1)公开公平竞争、择优录取;(2)国家重视,有严格法律保障;(3)利于国家发展、社会稳定
西方近代的文官制度与中国科举制对比
西方文官制度形成与发展之路带来什么启示?
人才是国家宝贵财富,要重视人才培养,公平公正地选拔高素质人才
切实加强对公务员的监督考核,打造廉洁高效政府
坚定文化自信,传承中华优秀传统文化(如科举制合理内核)
任何制度构建都不能一劳永逸,必须立足国情、善于学习、与时俱进,不断革新完善
角度 科举制 文官制度
相同 性质 官员选拔考试制度、政治组织制度的范畴 方式 公开报考、公平竞争、择优录取 标准 才能和品德 趋势 规范化、制度化、体系化 影响 追求公平与效益;促使社会流动;有利于社会稳定和发展;都反应了统治阶级的利益和要求;而且容易滋生官僚习气和僵化现象。 不同 根源 封建小农经济的产物 资本主义经济发展的产物
技术 人才的选拔考试制度,它既包括对文官(政治官员)的选拔,也包括对武官的选拔(如武举) 人事组织制度,它不仅包括官员(政客和官僚分开)的选拔任命,还包括对官员的考核,奖惩等内容.
制度 封建专制主义中央集权制 资产阶级民主制
阶级 封建地主阶级 资产阶级
思想 儒家思想 启蒙思想
联系 中国科举制体现的“机会均等”原则为西方文官制度提供借鉴 西方近代的文官制度与中国科举制对比