第6课 西方的文官制度 课件(共23张PPT) 2024-2025学年高二上学期历史统编版（2019）选择性必修1国家制度与社会治理

(共23张PPT)
选必一《国家制度与社会治理》第二单元 官员的选拔与管理
第6课
西方的文官制度
一、西方文官制度的背景
目录
课标要求:
了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点以及对近现代中国公务员制度的影响。
二、西方文官制度的建立
三、西方文官制度的特点
四、西方文官制度的影响
中国历史上规模最大、影响最广的科举考场
现代中国公务员考试
1854年英《关于建立常任文官制度的报告》
导入新课
它（科举）的突出特征令人钦佩，这一制度在成千年中缓慢演进 …… 当今在英国、法国和美国正在取得进展的文官考试制度，是从中国的经验中借鉴而来的。” ——丁韪良《中国环行记》
丁韪良
美国
传教士
材料1：“文官”是从英文Civil Servant意译过来的。……直译应为“文职服务人员”或“公务员”……专指在西方国家政府行政部门任职的事务官员。
——摘编自倪越《西方文官制度》
材料2：“文官”一词在中国古已有之。……早在春秋战国时期我国就有职业文官。秦统一中国后，建立了一整套管理政府官员的制度，……在两千余年的封建社会中，中国的文官制度不断发展，日趋成熟。 ——摘编自戴晓明《论中国古代文官制度》
材料3：所谓文官制度，就是指资本主义国家对各级文官的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障以及分类管理等作系统规定的规章制度和管理体制。
——顾新生《近代西方资产阶级的文官制度》，载《史学月刊》，1989年第6期
概念解释：
核心：考试
文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
中国文官：文职官员，隋唐年间的中国即设吏、兵两部选拔文官及武官，及后又有科举制度，是中国古代政治制度上官类别，形成官本位思想。
西方文官：指资本主义国家中，特指在政府行政部门任职的事务官，既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会的公共事务的职能。
西方议会的议员、总统、总理、首相是文官吗？理由是什么？
都不是。理由：不论是议员还是政府首脑，都是选举产生的，不是考试录用。
5--13世纪
西方文官制度出现的背景
14--17世纪
17--18世纪
1、西方传统选官制度及弊端
19世纪后
封君封臣制度、庄园与农奴制度、教权王权并立
庄园是基本治理单位，管理主要依靠教士和封建领主直接统治（庄园法庭）无专门的政府官员
民族国家兴起、王权加强
国王挑选自己的亲信，并赐予他们官职，官员只为国王和权贵服务，类似于仆从。恩赐官爵制
封闭性等级性：贵族统治阶级内部选拔；随意性私有化：国王选拔，亲信仆从，服务权贵；
17世纪中叶以前国家官吏由国王任命，官吏的选用和升迁凭门第出生和对国王的忠诚。（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，这些人往往利用手中的权力向求职者索取佣金。不学无术游手好闲之徒充斥官场宦海。到19世纪，英国的两党制日益成熟，内阁开始由在竞选中获胜的政党组成。于是哪一个政党在竞选中获胜上台执政，就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者。所以每次执政党的更替和内阁的变迁，都要引起政府人员的大换班，使政府工作混乱。 ——摘编自鲍红信《英国近代文官制度的建立》
、、
欧美国家代议制刚刚建立
少数人或集团掌握官员的任免权。他们将官职作为礼品或商品，私相授受。 个人恩惠制
营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
内阁制和政党政治形成 政党分肥制
执政党一般会把官职分给党内同僚，一旦内阁重组或执政党更换，就要更换几乎所有政府官员。
腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
材料一：到18世纪末，由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱。文官录用权主要依靠国王、宫廷权贵和各部长官直接行使……多年来，文官管理缺少统一有效的管理监督，升迁、使用、奖惩和任免缺少常规章法，人员调配不当，工作时间长短不一。有的部门每日仅工作5—6小时，众人懒散，浮游度日。部门之间同类文官年薪差别大略在15%—50%之间。 —阎照祥《英国政治制度史》
思考：西方传统选官制度的弊端
材料2：每个不同党派的总统上台后，对只要在竞选中为本党出过力出过钱的人，不问才能如何，都要安排一官半职。这些追求者，多数无一技之长，对政府赋予的职责不感兴趣，其中不乏既无才又缺德之辈。——张兹暑《美国政党分肥制述略》
材料3：1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致加菲尔德总统被刺杀。 ——《西方文官制度》
西方文官制度出现的背景
弊端：
①官职私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发；
②腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
③造成周期性政治动荡等弊端。
特点：封闭性、时代性、随意性、私人性
积极：客观上打破政府贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造条件。
西方文官制度出现的背景
2、工业革命的推动
材料工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加。他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。从政治上促进英国经济的发展，提高国民生活水平。工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。
-鲍红信《英国近代文官制度的建立》
工业革命
经济基础
上层建筑
生产力提高
社会分工复杂 政府职能扩大
工业资产阶级提出政治诉求
亟需新的职业官僚体系
稳定、持续、廉洁、高效
唯物史观：
经济基础决定上层建筑
【工业革命时代的新要求】
1.阶级：工业资产阶级力量壮大， 谋求更多政治权力；
2.政治：巩固资本主义统治的需要，国家管理事务增多，需要有学识、能力和经验的管理人；资产阶级扩大统治基础的需要；
3.法律：资产阶级统治已经巩固，法治开始取代人治；
4.思想：启蒙思想下平等参政的思想日益深入人心；
西方文官制度出现的背景
材料1：在联合体中，每个联合者及其自身的权利都转让给了联合体，联合体又给予个体约定的权利……联合体中的成员是平等的，享有同样的权利。
——卢梭《社会契约论》
材料2：在我们西方所有政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国，归功于中国的科举制度。
——艾伦·坎贝尔（时任美国人事总署署长）
材料3：19世纪前期印度殖民政府和牛津、剑桥两所大学先后进行改革，它们的一些有效措施，如实行公开竞争考试选拔人才等，为全面实行文官制度改革提供了宝贵的经验。 ——阎照祥《英国政治制度史》
4、中国古代科举制度、英国的大学制度、印度政府的改革提供借鉴
材料4：1853年，英国在克里米亚战争中的惨败，引发了国内对于政府的腐败和无能的猛烈抨击，当政的帕累斯顿内阁被迫允诺改革。1854年，由当时的国会议员诺斯科特和杜维廉根据广泛的调查，提出了一项改革文官制度的方案，即著名的“诺斯科特－杜维廉报告”。
5、克里米亚战争的推动
3、启蒙运动促进思想解放，教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
西方文官制度出现的背景
小结：
1
历史
渊源
4
其他因素
2
现实原因
传统选官制度存在弊端
①恩赐官爵制存在封闭性、随意性、私人性。②个人恩惠制存在官职私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发；③政党分肥制腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
资本主义发展的需要
3
思想因素
①随着资本主义制度的确立和工业革命的开展,国家管理职能急剧扩展,管理的事务也越来越复杂,亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系；
②工业革命后,经济规模扩大,社会分工更为复杂,要求政府进行高效的专业化和制度化管理,要求文官具备较高的知识水平和管理能力。
教育的发展与启蒙思想的影响
①随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
②人人平等、天赋人权等思想为文官制度的建立提供了理论依据。
借鉴中国科举制度考试、
公开公平竞争等原则形式；
战争反思政府管理问题。
18世纪初
19世纪初
1853
年
1854
年
1855
年
1870
年
初步建立
为了防止国王通过任命官员干预议会活动，英国规定除大臣以外，官员不得当选为下院议员，议会开始限制国王任命官员权力。
两官分途
为保证政府工作不受政党更替影响，开始设置常务次官。从而形成政务官和事务官两类官员。
1. 英国文官制度的建立
官员类别 职责
政务官 包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退
事务官 即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职。
特点：
①政治上保持中立，不受选举结果和党派转换影响。②公共管理职能增强
西方文官制度的形成过程
意义：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性
18世纪初
19世纪初
1853
年
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1855
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1. 英国文官制度的建立
西方文官制度的形成过程
形式探索
英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
意义：东印度公司的改革一定程度上推动了英
国国内官制改革。确立了公开竞争考试制度，
择优录用文官，为文官制度形成奠定基础。
东印度公司
剑桥大学
18世纪初
19世纪初
1853
年
1854
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1. 英国文官制度的建立
西方文官制度的形成过程
克里米亚战争
1853年至1856年，俄罗斯与英国、法国为争夺小亚细亚地区权利而爆发的一场战争。
1853年，英国在克里米亚战争中的惨败。战争失败的一个重要原因是政府腐败无能。三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要塞，却只有不到半数能够回国。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。战争使政府问题暴露无遗……呼吁建立廉洁高效的文官制度。直到1854年10月，英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的催化剂。
《关于建立常任文官制度的报告》
1854年，英国财政部两名官员在对英国政府的官吏状况进行全调查后，提出该报告。他们尖锐批评在英国，很多官员进入政府是凭借个人关系而非工作能力，提议应实行公开考试竞争，择优录取，建立以人的才能为标准的文官制度，提升文官素质。这份报告奠定了后来英国文官制度的基础。
催化剂
由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军在克里米亚战争中伤亡惨重。
核心思想：
①通过考试选拔优秀人才；
②奖励业绩突出的公共服务人才。
◎帕麦斯顿（巴麦尊）
1855年5月12日，帕麦斯顿颁布了《录用英国政府文官的枢密院令，是英国历史上第一份改革文官的正式法令。根据规定，通过考试和审查的方式甄选文官。但考试对象仅仅限于低级职务的年轻人，占比很小，也没有统一的考试标准，并未根本改变任人唯亲的现象。
正式建立
英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐候选人进行考试。
18世纪初
19世纪初
1853
年
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年
1. 英国文官制度的建立
西方文官制度的形成过程
最终形成
英国再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立文官制度。
1870年6月4日，格拉斯顿颁布了第二个关于文官体制改革的枢密院命令。它规定∶
①通过公开竞争考试录用文官（少数最高级文官除外）;
②将文官分为高低两级，高级文官负责执行政策，低级文官负责办理日常事务;
③考试合格者，一经培训后按成绩高低分配到相应的部门工作。
◎格拉斯顿
世界上第一个完整的文官制度最先在英国确立
1. 英国文官制度的建立
西方文官制度的形成过程
分析英国文官制度的特点？为什么最先在英国确立？
材料：从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程；制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
⑴经过17世纪资产阶级革命，英国较早建立起民主制度；
⑵启蒙运动兴起于英国，启蒙思想传播；
⑶书面考试在英国较早出现；
⑷工业革命在英国最早开展和完成，工业革命推动了
文官制度的建立。
思考
政党分肥制：1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。
文官制度：1883年，美国国会通过由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案《美国文官法》（史称《彭德尔顿法》），建立美国文官制度。
1946年，法国颁布统一公务员法，开始将文官管理纳入法治化轨道。
1949年，联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行了一系列改革，1950年又颁布《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度
1947年，日本通过《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
2. 西方文官制度的推广
西方文官制度的形成过程
由于西方各国政治、经济、文化背景的不同，其文官考试制度也有各自的特点。美国侧重专才，考试内容侧重专业性和实用性。德国文官考试则兼收并蓄英、美之长，注重通专结合，第一轮考试着重考基础知识和基本素质，第二轮考试着重实际运用能力。法国文官考试严格分等级，受行政系统的控制较大，与法国传统上中央集权体制有关。日本文官考试非常重视学历，在高级考试中，研究生学历被录取的比重比较大，为其他国家所无法比拟。—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度》
材料1：各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；
所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；
文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
材料2： 任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。 任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
——《美国文官法》（1883年1月）
西方文官制度的特点
特征一：公开考试和平等择优
特征二：政治中立和工作隐名
材料3：《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团—职业文官与政治官员集团……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。
材料4： 通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》（1854年）
材料5：西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。
特征四：官纪严明，待遇优厚
特征三：职务常任和论功晋升
特征七：走向专业，注重培训……
特征六：统一管理，科学分类
特征五：严格考核，赏罚分明
西方文官制度的特点
【历史纵横】英国文官的退休和晋升制度
材料1：英国文官制度建立之初，按照文官受教育程度的不同，将文官分为高级文官与低级文官，低层级的文官永远不能升为高层级的文官。
——摘自杨百揆等著《西方文官系统》
材料2： 1968年英国对文官制度进行改革，力图建立一个统一的等级结构，各个职位对所有具备资格的人开放，打通低层级文官与高层级文官的晋升通道。 ——摘编自李治国《富尔顿文官改革述论》
材料3：法国：1853年颁布文官退休保障法律
英国：1859年制定《年老退休法》
美国：1920年通过“体恤法案”
法国：1924年制定文官退休金制度
材料4：强迫退休：到达法定最高年龄必须停止工作；命令退休：未达到退休年龄但不称职；残废退休：因伤残或疾病而完全丧失工作能力；自愿退休：达到一定年龄或工龄，自愿提出。
——摘自杨百揆等著《西方文官系统》
英国文官晋升制度改革的特点？
西方国家为何设置如此全面的退休规定？
特点：打通晋升渠道，封闭 → 开放。
①实现文官系统的更新换代，提升工作效率;
②解除后顾之忧，调动文官工作的积极性，促进国家治理水平的提高。
材料1：英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
——［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
材料2：通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。
——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》
材料3：现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文官制度的基础上得以基本确立，并于2005年颁布《公务员法》，反观我国现行的公务员制度，不仅具有与西方接轨的共性一面，还具有自身不同于西方的个性之处。
——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》
西方文官制度的影响
积极影响：
吸引高素质人才进入政府管理队伍（提高了官员的素质）提高行政效率，有利于减少政府决策失误，激励官员进取
①规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；
②实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；
③促进了国家治理水平的提高；
巩固和加强了资产阶级的统治，推动资本主义经济的繁荣发展；
有助于女性地位的提高和女权运动的兴起，促进了教育文化事业的发展
为其他国家文官制度的建立提供了借鉴和宝贵经验，推动着世界政治文明继续向前发展。
西方文官制度的影响
消极影响：
材料1：英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府和政府机构之中，这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理的一个老大难问题。 ——冉隆勃《革命的一个根本问题》
年份 1871 1891 1901 1914 1922 1939
文官人数 53847 79241 116413 180900 317721 387400
影响工作效率
滋生官僚主义和僵化习气
加重财政负担
①容易滋生官僚习气和僵化现象。
②文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担。
③文官的层次越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，争权夺利，一定程度上影响了政府的工作效率。
西方文官制度的实质：
为资产阶级服务
【课堂探究：西方文官制度与中国科举制的异同点】
从历史渊源上讲，现时代的公务员制度早在中国古代就已经有了发展雏形，但是由于受到政治体制和历史发展阶段的局限，这一体现“公平，公正”原则的选拔人才制度在为中国封建王朝选拔大量优秀人才的同时却日趋没落……与之相反，大洋彼岸的欧美各国却在吸收中国科举制精华内核的基础之上以制度法令的形式得以确立，并伴随时代的发展不断革新和完善
—杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》
中国科举制 考试内容 最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。
西方文官制度 考试内容 分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
中
西
异
考试内容趋于单一，受儒家思想影响
封建小农经济的产物
产生于封建专制社会，受国家最高统治者直接
干预
价值取向：万般皆下品惟有读书高；学而优则仕
考试内容综合多样，受启蒙思想影响
资本主义经济发展的产物
产生于近代民主社会，不受国王、内阁控制
价值取向：自由、平等、博爱；公平和效益
同
公开公平竞争、择优录取
国家重视，有严格法律保障
趋势：规范化、制度化、公开公平化
利于国家发展、社会稳定
反应了统治阶级的利益和要求；容易滋生官僚习气和体制僵化现象。
(1)不搞“政治中立”。
中国公务员必须与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线方针政策。
(2)坚持党管干部。
强调坚持党的组织领导，保持党对政府重要领导人选的推荐权。
(3)不搞“两官分途”。
我国公务员制度没有“政务官”和“事务官”的划分。
(4)坚持服务于民的宗旨。
做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督。
(5)坚持四项基本原则。
探究二：中国公务员制度与西方文官制度的区别
课程小结
文官制度背景
文官制度的建立
特点及影响
西方的文官制度
特点
影响
进步性
局限性
公开考试，择优录取；
政治中立和工作隐名；
职务常任和论功晋升;
官纪严明、待遇优厚
制度演变：无专官→赐官制→个人赡徇制→政党分肥制
演变趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
历史渊源：传统选官制度存在弊端
经济因素：工业革命（资本主义）发展的需要
政治因素：资本主义代议制的确立与发展
外部借鉴：中国古代科举制度的影响
思想因素：启蒙思想影响和教育程度提高
英国率先建立：政务官和事务官；1870年最终确立
扩展：1883年，美国；二战后，法国、德国、日本等
规范了西方国家行政部门事务官的选用和管理，实行了政治和管理分离
有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高
影响政府工作效率;容易滋生官僚主义;增加国家财政负担
实质：为资产阶级服务
文化自信
制度自信
交融互鉴
传承创新