第二单元 官员的选拔与管理
时空坐标
单元概述
线索一：中国 古代中国官员选拔经历了世官制、察举制、九品中正制到科举制的演变，官员选拔日益制度化。同时，国家对官员考核、监察的制度也日益完备。晚清科举制废除后，学堂选官和留学毕业生选官成为晚清官员选拔的主要方式。历届民国政府采取甄别选官任用和考试选拔的官员任用方式，但漏洞百出。新中国成立后由分类管理干部制度逐步向公务员制度转变，官员选拔任用制度逐渐完善。
线索二：世界 中古时期，西方官员选拔任用采取恩赐官爵制。近代资本主义制度建立后，官员选拔任命先后经历恩赐制、政党分肥制到文官制度的演变过程，官员的选拔与管理日趋制度化、法制化和专业化。
第5课 中国古代官员的选拔与管理
课程标准 了解中国古代官员选拔方式的更迭过程和不同阶段的特征，知道中央集权体制下古代中国的官员考核和监察制度。
素养目标 1.从“唯物史观”角度，运用生产力与生产关系﹑经济基础与上层建筑关系的原理，客观辩证地认识中国古代官员的选拔、考核与监察在不同时期发展状况的原因及其产生的影响，培养学生运用历史唯物主义和辩证唯物主义分析历史问题的能力。2．通过《中国古代官员的选拔与管理》教科书和配套课件，从“时空观念”角度，认识中国古代官员的选拔、考核与监察的特定的时空环境，抓住其特定时空背景和阶段特征。3．通过历史图片和历史资料提出问题、设置悬念，从“史料实证”角度，认识中国古代官员的选拔、考核与监察在不同阶段的特点，提高学生探究分析历史问题的能力。4．从“历史解释”角度，认识中国古代官员的选拔、考核与监察的实质和影响，培养有效解读材料、自主分析归纳知识的能力。
时空坐标
一、秦汉至魏晋南北朝时期的官员选拔与管理
1．官员选拔
(1)西周至春秋时期：世官制，_贵族__世代垄断高官。
(2)春秋战国时期：各国鼓励举荐有才能的人为官，或依据军功大小授予官职。
世官制衰落的原因
(1)私学产生。
(2)士阶层崛起。
(3)宗法世族的削弱。
(4)郡县制、俸禄制推行。
(5)官僚政治的实行。
(3)秦朝：向官吏学习律令而为官。
(4)两汉：察举制
①汉朝
A．形成：公元前134年，朝廷让每个郡、国每年举孝、廉各一人。
B．含义：察举指先考察而后推举，重点考察被举者在乡里的舆论评价和为官能力，然后推荐为官或提拔任用。察举分_常科__和特科。
C．影响：为两汉政权选拔了大批人才。
②两汉选官制度的重要补充：积功劳为官和征辟。
察举制的利弊
(1)利：①个人的社会背景、家庭出身不再是选官的唯一依据，有利于招揽各类人才。
②有利于加强中央集权，这与军功制相比更加明显。
③察举制在其实行之初一般能保证被察举者的“质量”。
(2)弊：①被举荐的只是极少部分，造成了人才的流失和浪费。
②地方乡闾因之有了评议之风，不重实际，空发议论。
③被察举者因察举人而走上仕途，这样极易产生宗派行为，形成地方集团。到东汉中后期，察举制已成为豪强或官吏安插亲信的工具，进而失去了网罗人才的作用。
(5)魏晋时期：九品中正制
①背景：东汉末年政治与社会秩序大乱，_豪强大族__控制了地方选人权。
②内容：在各州、郡设置大中正、中正，由本籍在中央任高官的人担任，中正根据_家世__、道德和才能评定州、郡士人的资品，分为_九等__，写出评语。获得资品的士人，由_吏部__授官。
③影响：将选官权收归中央，加强了_中央集权__；随着门阀士族势力的发展，中正选人只看_家世__，不看道德才能，逐渐形成“上品无寒门，下品无势族”的局面。
九品中正制的影响
(1)积极方面
①把品评士人之权从豪强大族手中收归中央所有，这有利于加强中央集权统治。
②中正的设立标志着地方上有了专门负责选举的官员。
(2)消极方面
①人才集中到中央。
②难以识别人才。
③助长门阀政治。
2．官员考核
(1)秦汉：考核办法主要是_上计制__，上计考核的结果是官员赏罚的依据。
正确认识上计制度
(1)它可以使封建统治者及时了解各地经济发展及社会治安等状况，有助于减少决策失误，提高行政效率。
(2)它能提供各级地方官吏政绩信息，成为考核官吏和澄清吏治的重要手段，有利于加强君主专制中央集权。
(3)但它对整顿吏治实际效能有限，未能从根本上解决官员腐败问题。
(4)上计制度在秦汉和魏晋南北朝时期实施结果不同的原因在于中央集权加强的程度差异。秦汉有强大的中央集权作为保证，而魏晋南北朝时期中央集权遭到严重破坏。
(2)魏晋南北朝：虽然曹魏、西晋、北朝制定了相应的考核法规，但大都流于形式。
3．监察制度
(1)秦汉建立了以_御史大夫__为首的中央监察体系。
(2)汉武帝设刺史，代表皇帝巡行_郡国__。此后，巡视监察制度一直延续下来。
二、隋唐至两宋时期的官员选拔与管理
1．官员选拔
(1)隋唐科举制
①背景：南北朝以来，寒门_庶族地主__势力上升，他们希望打破门阀士族垄断政治的局面，积极要求参政。
②内容：科举以分科考试选拔人才为特点，分为
_制举__和常举；考试合格只是取得为官的资格，还需吏部选拔后方可正式任官。
(2)两宋科举制：进一步发展完善，_科举__成为选拔官员的主要途径。
思考1：我国古代的选官制度体现的哪些原则为后世所适用？
提示1：原则：平等的原则(尽管在很大程度上是虚伪的)、公平的原则(尽管营私舞弊历代层出不穷)、择优的原则(尽管统治者的主观意志每每起决定作用)等，以及形成的多层次的选拔考试、试卷密封、考评人员隔离回避等基本做法。
对科举制度的评价
积极性 社会整合功能 打破了历史上的特权垄断，促进了社会阶层转化，加速了社会流动，具有公开、平等、竞争、择优的合理性内核和价值理念
推动儒学发展 以儒家学说为主要考试内容，推动儒家思想和文化的传承与繁衍
巩固国家统一 适应了中央集权制度下“大一统”意识形态的需要，促进了中华民族的大融合，巩固了封建国家的统一和社会的稳定
推动世界文明 早在唐朝时期，科举制就被“东亚文化圈”国家所采用，并成为这些国家政治制度的重要组成部分，后来还被西方国家所吸收，对西方近代文官考试制度产生了较大影响
消极性 重才轻品 在选拔人才方面，过于侧重才学，忽视了品德的考查，造成一些官员道德素质低下
官本位思想 直接促进了官本位社会观的发展，“学而优则仕”的思想至今还存在
禁锢思想 强化儒学正统地位，禁锢了人们的思想；抑制了新知识、新学科的渗透和发展；压抑了科学技术的进步
2．官员考核
(1)隋唐：官员的考核归属_尚书省__吏部。隋朝九品以上官员每年要考核；唐朝考核官员以品德和才能为标准，分为九等。
唐代官员考核的特点
(1)与科举制的形成相关。
(2)考核体制完备。考核制度日趋成型，各项程序技术指标更加严密和健全完备。
(3)考核方式灵活。考核方式的程序化及统治集团对考核黜陟的自如运用和灵活掌握。
(2)宋朝：制定了严格的标准考核官员。
3．监察制度
(1)隋唐：御史台为最高监察机构，其长官为_御史大夫__。唐太宗将全国分为十道_监察区__，委派监察官定期或不定期巡回监察。
(2)宋朝：承唐制设置_御史台__，地方划分路作为监察区；重要变化是台谏合一。
思考2：宋代台谏合一的影响有哪些？
提示2：影响：台谏合一对于北宋及以后朝代都起到了一定的积极作用。一方面，台谏合一赋予了台谏官员以言事权，有利于制约皇权；另一方面，独立于相权而由皇帝亲自任命的台谏官员有利于抑制相权，防止武将、外戚及宦官专权，有利于加强君主专制中央集权。
三、元明清时期的官员选拔与管理
1．官员选拔
(1)元朝：部分保留了蒙古传统方式，1313年颁科举诏，恢复科举制，但仍然时断时续。
(2)明清科举考试分为_乡试__、会试与殿试三级。考试从_四书五经__中命题。
明清科举制度的主要特点
(1)科举制度与教育制度更紧密地结合在一起，学校教育成为应对科举考试的重要工具。
(2)考试内容与规则格式化，并与理学相结合，严格限定出题、答题范围和格式，从而形成“八股文”。
(3)考试科目趋向单一化，主要有进士一科。
(4)考试程序更加严密，实行三级制考试体制，即乡试、会试和殿试。
(5)科举考试与明清时代的政治制度、经济制度、文化制度完全融为一体，其影响力不限于中国，还扩散到海外。
科举制的发展历程
2．官员考核：明清两朝官员考核制度严密，明朝考核有考满和考察；清朝的考课制度，包括三年一次的京察和大计，分别考察京官和外省文官。
3．监察制度：监察机构主要有都察院和六科。
(1)元朝：元朝的监察机构严密，中央设有御史台，地方设有行御史台、肃政廉访司。
(2)明朝：都察院监察御史不仅负责纠察内外百官，还代皇帝巡按各省；六科给事中负责皇帝制敕与大臣奏疏的封还驳正，稽查六部百司之事。
(3)清朝：六科并入_都察院__，停止了派御史巡按各省的做法，但都察院监察百官的职能没有改变。
辩证认识中国古代的监察制度
(1)在整顿吏治，打击地方割据势力，维护中央集权，谏正皇帝过失，防止决策失误等方面还是发挥了重要作用的。
(2)在专制制度下，不能从根本上约束皇帝的无上权力，也不能杜绝官僚队伍中的腐败和低效现象。
(3)随着专制主义中央集权制度的不断加强，监察制度越来越成熟完善。第6课 西方的文官制度
课程标准 了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点。
素养目标 1.立足“时空观念”，掌握西方文官制度的历史变革进程，对本节课形成整体的认知。2．从“唯物史观”角度，分析西方文官制度变革的历史背景，认识政治、经济、文化等时代因素对选官制度的影响，学会辩证地、一分为二地看待历史问题。3．从“历史解释”“史料实证”的角度，进一步探讨西方文官制度的特点和影响，以及对近现代中国公务员制度的影响。4．立足“家国情怀”，了解古代中国科举制度与西方近代文官制度的渊源关系，认识文明的时代性和世界性，逐步形成对国家、民族的历史使命感和制度自信。
时空坐标
一、西方文官制度出现的背景
1．历史原因：中古时期，随着_国王__权力的扩大，需要处理的事务越来越多，国王往往挑选自己的亲信处理这些事务。
2．政治原因：17—18世纪，欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但官员的选拔仍存在许多问题。
(1)少数人或集团掌握着官员的_任免权__，营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
(2)“政党分肥制”不但造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了_行政效率__。
辩证看待“政党分肥制”的影响
一方面，本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，也巩固了政党的合法统治地位。另一方面，由于政党分肥制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。
3．经济原因：工业革命后，英国等资本主义国家的生产力水平大大提高，国家的_管理职能__急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
思考1：为什么说工业革命推动了文官制度的建立？
提示1：(1)工业革命后，经济规模扩大，社会分工更为复杂，资本主义国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
(2)工业革命后，政党竞争更加激烈，政府(内阁)官员更换频繁，需要有能保证政府工作稳定性和持续性的(文职)管理队伍。
(3)工业革命后，工业资产阶级逐渐掌握政权，要求建立廉洁高效的文官队伍；面对无产阶级的挑战，资产阶级需要改变旧的官僚制度，提高行政效率，以加强阶级统治。
(4)社会化大生产对于官员数量及官员素质的要求进一步提升，资本主义的发展需要公平高效的官员录用制度。
4．思想文化原因：随着_教育程度__的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
二、西方文官制度的建立
1．文官：西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的_事务官__，他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会_公共事务__的职能。
2．英国文官制度的建立
(1)18世纪初，为了防止_国王__通过任命官员干预议会活动，英国规定除了大臣以外，其他官员不得当选为下院议员。
(2)19世纪初，为了保证政府工作不受政党更替的影响，英国的一些政府部门开始设立_常务次官__的职位。政府的官员分为两类：_政务官__和事务官(文官)。
英国文官制度的基本特征
(1)贵族色彩浓厚。英国是君主立宪制国家，政府机关中弥漫着贵族化的阶级、身份和地位的观念。
(2)重视通才教育。文官考试注重大学文化课程，提倡非专家化，注重一般教育及学识。
(3)具有稳定的传统。文官从进入政府到退休为止，在政府内部流动较少，与外界接触不多，容易滋长墨守成规的倾向。
(4)实行分权管理。英国人以人事法为依托，以成文惯例法为主体。中央与地方的人事制度不完全相同，地方政府各有特色。
(5)强化职业道德。文官有严格的职业道德和纪律，有利于树立良好的政风和法纪。
(3)1855年，英国颁布法令，建立不受党派干涉的_文官委员会__，对被推荐的候选人进行考试。
(4)1870年，英国再次颁布法令，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了_文官制度__。
3．其他资本主义国家建立文官制度。1883年，_美国__建立了文官制度；第二次世界大战后，_法国__、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
美国文官制度的主要特点
(1)强调职位分类。美国打破了英国品位分类的等级观念，注重职位分类，强调责任和职位的统一。这适应了行政工作专业化的趋势，有利于提高行政效率。
(2)比较完善的考绩制。美国文官制度的录用、晋升、培训、奖惩、报酬和去留等均以考绩为基础。
(3)比较重视专才。美国在考选公务员时，选择的标准是注重专门的知识与职务所需的特殊技术，而较为忽视一般的教育程度和通才能力。
(4)政治化倾向。美国由于受“政党分肥制”的影响，在文官的任用方面，至今仍有政治化倾向的一面。除了选任的政府官员外，其他具有秘密性、专门性或临时性的官员，均不由考试任命，不受有关考试制度的制约。
英国文官制度建立的过程
三、西方文官制度的特点
1．考试录用：凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
2．中立：文官要在资产阶级各政党之间严格保持_中立__，不得公开参与政治活动。在西方国家政府中，政府部长等 _政务官__负责制定政策，对政策的正确与否负政治责任，文官必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。
3．常任：文官只要没有严重过错，便可任职到_退休__。
4．实行考核制：文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
思考2：政务官和事务官“两官分途”有何作用？
提示2：作用：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。
四、西方文官制度的影响
1．进步性：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的_稳定性__和持续性，促进了_国家治理__水平的提高。
2．局限性：容易滋生_官僚习气__和僵化现象；文官人数急剧膨胀，大大增加了国家_财政负担__；文官的层次越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，一定程度上影响了政府的_工作效率__。
思考3：为什么文官制度有利于政府工作的稳定性和持续性？
提示3：原因：(1)文官制度建立以前，由于各国实行政党政治，政府的更迭经常导致工作人员大换班、往往引起周期性的政治动荡。
(2)文官制度确立以后，由于文官的职位有保障，社会地位高，待遇优厚，文官队伍比较稳定，极少有人中途辞职。
(3)文官不与内阁共进退，执政党的更换基本上与他们无关，所以他们可以保证政策执行的连续性，避免周期性的政治动荡，维护政局的稳定。第7课 近代以来中国的官员选拔与管理
课程标准 知道西方近代文官制度对近现代中国公务员制度的影响。
素养目标 1.从“时空观念”的角度，了解晚清、民国和中华人民共和国时期官员选拔和管理制度的历史变革。2．从“历史解释”角度，了解官员选拔和管理制度变革的历史背景，从“唯物史观”的角度认识政治、经济、文化等时代因素对选官制度的影响。3．从“家国情怀”角度，引导学生增强对当今中国制度建设与发展的自信心和责任感，认同中国特色社会主义制度创新与制度自信。
时空坐标
一、晚清选官制度的变革
1．科举制度的变化
(1)背景：西学的传播和_洋务运动__的开展。
(2)表现
①1898年，清政府加设_经济特科__，选拔经时济变之才。
②废八股，改试策论，以_时务策__命题。
③戊戌变法失败后，所有考试悉照旧制。
④1901年，各省书院一律改为_大学堂__，各府、州、县学改为中小学堂，并多设蒙养学堂。
⑤_1905__年起，科举制度被正式废除。
思考1：废除科举制的原因有哪些？
提示1：(1)根源在于未能顺应历史潮流的发展。
(2)考试内容落后，文体形式僵化。
(3)科场舞弊甚多，公平逐步丧失。
(4)洋务运动开展，“西学”冲击。
(5)维新改良思潮推动，新式教育日渐兴起。
2．选官制度改革
(1)改革传统选官制度：一是官制改革，瓦解了传统的六部建制；二是对选官制度进行部分更新。新政开始后，规定凡学堂考试合格毕业者，均给予贡生、举人、进士等出身，成绩优秀者可以“酌加擢用，优予官阶”。
(2)设立学堂选官制度：1904年，清政府颁布《奏定学堂章程》，统一全国学制，_学堂选官__制度正式建立。
(3)留学毕业生选官制度：1904年后，清政府又确立了_留学毕业生__选官制度，每年举行一次归国留学生考试，结果分最优、优、中三等。
二、民国时期的官员选拔制度
1．南京临时政府时期
(1)依据：孙中山的_文官考试__思想。
(2)内容
①在官员选拔方面，以_考试制度__为主，国家建立考试院，主管人才的选拔和任用。
②完善国家政治制度，建立文官的培养、任用、监察等方面的运行机制。
(3)意义：奠定了近代中国_文官制度__的基础，对日后民国文官制度建设产生重要影响。
2．北洋政府时期
选拔官员主要采用考试和_甄别__两种方式。
(1)1913年颁布了《_文官考试法草案__》等法案，标志着文官考试制度的建立。
(2)甄别是指对已经在文官职位上工作的人，通过各种检验、调查、考查等决定其能否留任。这是旧人事制度向现代_文官制度__转变的一个重要措施，意在保持行政的_连续性__和稳定性。
思考2：如何评价北洋政府文官考试制度？
提示2：(1)积极意义：北洋政府的文官考试制度是中国近代人事制度发展历程中的重要一环，在短时间内基本废除中国封建职官管理制，初步建立起近代文官法律制度的雏形，推动了人事制度近代化的进程，对当代公务员考试制度也有借鉴意义。
(2)局限性：存在施行范围小和缺少文官晋升的法律法规等弊端。
3．南京国民政府时期
(1)1929年南京国民政府制定《公务员任用条例》，1933年颁布《公务员任用法》。
(2)公务员选任由考试院负责，“所有公务员均需依法律，经考试院考选、铨叙，方得任用”。
(3)1929年，南京国民政府公布第一部《_考试法__》，允许_女子__参加考试，具有更强的开放性和平等性。
思考3：南京国民政府与北洋政府选官制度的相似点有哪些？
提示3：相似点：(1)都以法律条文的形式确立文官考试制度，文官考试步入法制化的轨道。
(2)都对考试人员的资格进行了规定。
(3)考试分类初步体系化，考试内容专业化。
(4)考试、甄别并用。
(5)考试机关、考试权相对独立。
(6)制度规定多流于形式，实施过程存在较多漏洞。
三、中华人民共和国的干部制度和公务员制度
1．干部制度
(1)新中国成立后，沿用民主革命时期的干部制度。后来，我国又建立了_分类管理__的干部制度。
(2)改革开放后，初步建立起中国特色社会主义干部管理制度。此时，干部制度进入改革和进一步完善阶段，逐步实现了干部管理的_科学化__、民主化、法制化、现代化。
(3)中共十八大以来，干部队伍建设更加规范化、制度化。
【知识拓展】新中国干部考核制度的特点与发展趋势
(1)特点
①树立正确导向。
②注重考核实绩。
③突出综合考核。
④实行定性与定量相结合。
(2)发展趋势
科学化、民主化、法制化、现代化。
2．国家公务员制度
(1)形成过程：1993年，公务员制度开始推行；_2005__年，全国人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》，标志着公务员制度正式形成。
(2)内容：《中华人民共和国公务员法》规定：录用担任主任科员以下以及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采用_公开考试__、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
(3)趋势：2006年1月《中华人民共和国公务员法》正式实施以来，公务员考试录用制度得到了全方位推进和改善，考试录用的规模和范围在不断扩大。
(4)意义：公务员政治、文化素质的不断提升，为国家管理人员的队伍建设增添了活力。
【知识拓展】英国文官制度对我国公务员制度的借鉴作用
(1)加强公务员制度的法制化建设，建立法制化、规范化的管理制度。
(2)健全竞争机制，完善考试录用制度和考核制度。
(3)建立合理的职业分类制度，逐步建立公务员分类管理及晋升制度。
(4)健全监督机制，推进监督公开化、民主化，拓宽监督渠道，确保透明性和公开性。
