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近代以来中国的官员选拔与管理
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的
选
拔
与
管
理
员
管
官
第7课
01
02
03
04
教学分析
晚清选官
制度的变革
民国时期的
官员选拔制度
中华人民共和国的
干部制度和公务员制度
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教学分析
PART 01
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教学分析
学习要求
课程标准 了解中国科举与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。
时空观念
历史解释 从历史解释角度了解不同时期官员选拔和管理制度变革的历史背景，按时间顺序梳理近代以来中国的官员选拔与管理制度的变革，了解不同时期政府在官员选拔与管理上采取的相应措施。
唯物史观
史料实证 通过拓展研读史料，分析近代以来官员选拔与管理的制度变迁，采取比较分析方法理解中国近代政治文明演进的特点，客观分析不同时期制度生成的历史渊源与影响，辩证客观地理解制度变化，并揭示其背后深层次的原因。
家国情怀 通过了解近代中国文官制度和新中国公务员制度建立的过程，知道古代选官制度以及西方文官制度对近代中国的影响，认识到优秀文明成果的交互作用，引导学生认同中国社会主义制度创新与制度自信。
国家制度与社会治理
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教学分析
重难点突破
教学重点：了解晚清选官制度的变化、民国时期政府在选官制度上的措施以及中华人民共和国的干部制度和公务员制度及其影响。
教学难点：理解近代不同时期政府官员选拔与管理的背景及公务员制度的演变，及其与西方文官制度的历史渊源。
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晚清选官
制度的变革
PART 02
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袁世凯
问题探究：分析袁世凯为什么主张废除科举？
科举夙为外人诟病，学堂最为新政大端。一旦毅然决然舍其旧而新是谋，则风声所树，观听一倾，群且刮目相看，推诚相与;而中国士子之留学外洋者，亦知进身之路，归重学堂一途，益将励志潜修，不为邪说浮言所惑，显收有用之才俊，隐我不虞之诡谋，所关甚宏，收效甚巨。且设立学堂者，并非专为储才，乃以开通民智为主，使人人获有普及之教育，且有普通之知能，上知效忠于国，下得自谋其生。
——袁世凯等《立停科举推广学校折》
可换取列强信任
可使留学生为求功名而潜修所学，不易被诱惑
可培养人才，开启民智，促进教育发展
材料1：中国之士专尚制艺。上以此求，下以此应，将一生有用之精神，尽销磨于八股五言之中，舍是不遑涉猎。洎登第入官而后，上自国计民生，下至人情风俗，及兵粮钱谷等事，非所素习。猝膺民社，措治无从，皆因仕、学两歧，以致言行不逮也。
—— 夏东元《郑观应集》
材料2：夫近代官人，皆由科举，公卿百执，皆自此出……此其选之精也。然内政外交，治兵理财，无一能举者，则以科举之试以诗文楷法取士，学非所用，用非所学。
——陈茂同《中国历代选官制度》
材料3：天下理之最明而势所必至者,如今日中国不变法,则必亡而已。然则变将何先 曰:莫亟于废八股。夫八股非自能害国也,害在使天下无人才。其使天下无人才奈何 曰:有大害三。其一害日锢智慧,其二害日坏心术,其三害曰滋游手。
——严复《救亡决论》
思考探究一：阅读材料，找出材料中的共同点，并结合课本知识，思考清政府在选官制度发生怎样的转变？
一、科举制度的变革
1、背景：西学的传播和洋务运动的开展；维新变法运动和清末新政的推动；科举制不能适应时代发展。
2、表现：
(1)维新变法时期：加设经济特科，选拔经时济变之才；废八股，改试策论，以时务策命题。变法失败后，恢复旧制。
(2)清末新政时期：1901年，各省书院一律改为大学堂，各府州县学改为中小学堂，并多设蒙养学堂。1905年决定，自1906年起，所有乡会试一律停止，令学务大臣颁发教科书，城乡各处遍设学堂，育人、取才合于学校一途。至此，科举制最终废除。
鸦片战争
甲午战争
八国联军侵华
日俄战争
洋务运动
戊戌变法
清末新政
冲击
科举制
变化
1864年
“专设一科取士”
1898年
加设“经济特科”
1898年
废八股改试策论
1904年
颁布《奏定学堂章程》，统一学制
1904年
制定了《考验游学毕业生章程》，确立了留学毕业生选官制度
1905年
废除科举，所有乡试、会试一律停止，遍设学堂。
1904年科举考试会试题目鉴赏：
第一场史论五篇：例，“周唐外重内轻，秦魏外轻内重各有得论”
第二场考各国政治，艺学策五道：例，“泰西外交政策往往借保全土地之名而收利益之实。盍缕举近百年来历史以证明其事策”。
第三场考四书五经义3题：
1、首题为：“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善义”。
2、次题为：“中立而不倚，强哉矫义”。
3、三题为：“致天下之民，聚天下自货，交易而退，各得其所义”。
—— 房列曙《中国近现代文官制度》
二、选官制度的改革
1、背景：随着科举制度的变化，清政府进行了选官制度的改革，清末新政时期改革传统官制成为共识。
2、表现：
(1)官制改革：裁减冗署冗官，改总理衙门为外务部，陆续设农工商部、巡警部、学部等部门，瓦解了传统的六部建制。
(2)官制更新：规定凡学堂考试合格毕业者,均给予贡生、举人 、进士等出身，对成绩优秀者进行殿试后，“酌加擢用,优予官阶”。
(3)学堂选官制度:1904年初，清政府颁布《奏定学堂章程》，统一全国学制,学堂选官制度由此正式设立。
(4)留学毕业生选官制度:清政府制定了《考验游学毕业生章程》，确立了留学毕业生选官制度。
3、影响：
1905年废除科举制度后，学堂选官、留学毕业生选官一直是清政府官员选拔的主要方式。
《奏定学堂章程》规定自高等小学以上，毕业考试结果分最优、优、中、下、最下五等，一般中等以上者都获相应的奖励出身，并被授以官职或得以升学。奖励出身大致可分为翰林、进士、举人、贡生、生员五级，依据各级不同情形，分别由官府予以选录。不久，清政府又确立了留学毕业生选官制度，规定每年举行一次归国留学生考试，考试结果分最优、优、中三等，分别赐予进士、举人出身，再分配相应官职。
最优等
优等
最下等
下等
中等
翰林
进士
举人
贡生
生员
最优等
优等
中等
进士
举人
拔贡
材料4：除京师已设大学堂应切实整顿外，著将各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂。
《大清新法令1901-1911》第1卷
材料5：通儒院毕业奖励，自应遵照奏定游学日本章程大学院毕业者予以翰林升阶;大学堂分科大学毕业奖励，考列最优等者，作为进士出身，用翰林院编修检讨升入通儒院，考列优等者，作为进士出身，用翰林院庶吉士升入通儒院，考列中等者，作为进士出身，以各部主事分部尽先补用升入通儒院 ……京师译学馆外省方言学堂奖励，考列最优等者，作为举人出身，内以主事分部尽先补用，外以直隶州分省尽先补用，考列优等者，作为举人出身，内用内阁中书，外用知县，考列中等者作为举人，内以七品小京官分部，外以通判分省补用。
《大清新法令1901-1911》第3卷
设立学堂，书院改为学堂
鼓励游学，奖励出身
詹天佑
梅贻琦
胡适
材料6：
1905年10月15日：下诏停止科考，士心散涣，世变至此，殊可畏惧。
1905年10月23日：科考一废,吾辈生路已绝,欲图他业以谋生,则又无业可托,将如之何。
1908年4月22日：读书之士俱弃孔孟之学而从事洋夷之学,凡讲说孔孟者莫不群焉咻之,目为顽固,指为腐败,并訾以不达时务,为当时弃才。
刘大鹏：《退想斋日记》
材料7：
1904年7月10日：各学堂学生,如五路小学、农务、方言等学堂学生,亦有童生报考者。该堂系中学程度,当时系童监并收者。武普通亦有童生,文普通及省、道、府三师范简易科,则尽秀才也。
1905年9月18日：今日科举已成历史上陈迹矣。许多醉心科举之人,有痛哭者矣。
1906年5月27日：非求高深学问,以后难于立足新时代矣。
朱峙三：《朱峙三日记》
地域、年龄、阅历各异的朱峙三和刘大鹏，面对科举停废的不同心态和反应,在乡村士子中具有典型意义。朱峙三位于九省通衢的武昌，看到科举改革已是大势所趋，沉着冷静并及早设法应对。刘大鹏处于相对闭塞的山西，面对科举废停，抱怨指责，无所适从，并敌视新式学堂,反映出其顽固守旧的一面。
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民国时期的
官员选拔制度
PART 03
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材料8：“考试制和纠察制本是我国固有的两大优良制度，但考选制度被恶劣政府所滥用，纠察制度又被长期埋没而不为所用，这是极可痛惜的。我期望在我们的共和政治中复活这些优良制度，分立五权。”
“将来中华民国宪法，必需设独立机关,专掌考选权。大小官吏必须考试,定了他的资格,无论那官吏是选举的，抑或由委任的,必须合格的人，方得有效”。“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监察的权限……因此生出无数弊病”，“监察权亦得独立。” “我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采取外国的行政权 、 立法权 、 司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个良好的完璧，造成一个五权分立的政府 。”“吾今主张五权分立制以救三权鼎立之弊，论其理由，非立谈可罄，假以岁月，当博考西籍，汇为一编。”
——《孙中山全集》
思考探究二：阅读材料，结合课本知识，简述孙中山的文官考试思想及其特点。
孙中山从中国实情出发，批判继承中国古代考试制度，结合西方文官制度，构想文官考试思想，认为应在五权宪法框架之中，由国家设置考试院，主管文官的选拔、任用和考绩。
考试权独立是文官考试思想的核心；为国举才、德才兼备是文官考试思想的理念；考试、选举和委任制度是选拔文官的主要途径。
一、南京临时政府时期
1、依据：孙中山的文官考试思想
2、内容：
(1)在官员选拔方面，以考试制度为主，也就是在“五权宪法”的框架之中，国家建立考试院，主管人才的选拔和任用。
(2)完善国家政治制度，建立文官培养、任用、监察等方面的运行机制。
(3)考试权独立是文官考试思想的核心；为国举才、德才兼备是文官考试思想的理念；考试、选举和委任制度是选拔文官的主要途径。
3、影响：
奠定了近代中国文官制度的基础，对日后民国文官制度的建设产生了重要影响，但基本只停留在纸面上。
“五权”即立法、行政、司法、考试、监察
二、北洋政府时期
1、方式：考试和甄别
2、内容：
1913年颁布《文官考试法草案》，标志着文官考试制度的建立。
报考条件 民国男子年满21岁者
负责机构 政事堂铨叙局
考试类型
文官高等考试、普通考试，司法官考试，知事试验，留学毕业生甄拔考试
3、作用：
促进旧人事制度向现代文官制度转变，同时保持行政的连续性和稳定性，但也存在女子不得参加考试的弊端。
“甄别”通过对已经在文官职位上工作的人，通过检验毕业文凭、调查经历、检查工作成绩等决定其能否留任。
“甄用”是指不经过文官考试，而以保荐的方法任用的官吏。
三、南京国民政府时期
1、建立：从1929年制定《公务员任用条例》，到1933年颁布《公务员
任用法》，标志着公务员制度的建立。
2、内容：
(1)1929年，国民政府公布了第一部《考试法》，此后又颁布了一系列法规；
(2)公务员的选任由最高考试机关——考试院负责，“所有公务员均须依法律，经考试院考试、铨叙，方得任用”。
3、特点：
(1)允许女子参加考试，具有更强的开放性与平等性；
(2)孙中山关于文官考试的思想主张，几乎全部以法律条文的形式得到确立。
4、局限：
表1 1941年普通考试五类考试临时考试及格人员党籍统计 单位：人
资料来源：《一九四一年各类普通考试试卷》（1940年9月至1948年9月），国民政府考试院档案，全宗号：37，案卷号：116，中国第二历史档案馆存。
表2 高等考试司法官考试初试及格人员党籍报告（1946年） 单位：人
资料来源：《一九四六年第一、二次司法人员高考考试》（1945年12月至1948年11月），国民政府考试院档案，37-115，中国第二历史档案馆存。
职别
党籍别 法院书记官 监狱官 统计人员 会计人员 土地行政人员 共计 百分比（%）
党员 31 12 4 2 9 58 35.8
非党员 36 6 2 6 54 104 64.2
共计 67 18 6 8 63 162 100.0
党籍别 司法官 总计 备注
男 女
党员 97 2 99 及格人员164人中以党员人数较多，计99人，占60.37%。
非党员 64 1 65
总计 161 3 164
各类公务员考试对应考者有否国民党党籍并未明确规定，表现出一种吸纳人才，开放行政的姿态。然而在国民党“党国”体制下，考试机制中各类考试必考党义课目的规定，党员或多或少会受到特殊的照顾。这种导向作用，使得党员应考人数相对较多。由此可见，尽管这一时期的制度规定严密，但在实施过程中漏洞百出，任用私人的现象始终无法禁绝。
材料9：事实上，国民政府的公务员制度虽规定较详细，却并未能动摇其专制独裁基础，反而在吏治腐败和专制事实面前，徒具形式，得不到严格执行。对此，国民党六届二中全会也不得不指出，“多年来官僚主义早已构成政治上的最大弊害，而以敷衍塞责、假公济私为尤甚”。在当时，对政府官吏的贪污舞弊，不仅“不能批评，且须为之隐蔽”。因此，公务员制度及其有关法律规定多被践踏，成效甚微。
——白钢《政治制度史》
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中华人民共和国的
干部制度和公务员制度
PART 04
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新中国成立前，在中国共产党领导下的根据地和解放区，“干部”指在共产党和共产党所领导的军队及革命团体中担负一定领导责任的人员，以及在共产党领导的苏维埃政府、边区政府、工农民主政府中担任一定公职的人员。
新中国成立后，“干部”一词的含义变化不大，主要指中国共产党组织、国家机关、群众团体的工作人员，以及国营企事业单位的管理人员和各类专业技术人员。
习近平总书记说过，“好干部不会自然而然产生。成长为一个好干部，一靠自身努力，二靠组织培养。伟大的斗争，宏伟的事业需要高素质干部。我们要坚持事业为上、公道正派，坚决防止和纠正选人用人上的不正之风，把党和人民的好干部精心培养起来、及时发现出来、合理使用起来。”
材料10：“国家干部”这个概念过于笼统，缺乏科学分类，因而使干部范围越来越大，干部队伍越来越庞杂，反映不出各种人员的不同特定和结构的现状……管理权限过分集中……管理方式陈旧单一，用管理党政干部的单一模式管理所有干部，不仅不利于人才的成长，而且还强化了全社会的“官本位”意识……管理制度不健全，用人缺乏法治……这些干部人事制度中的重大缺陷和弊端，使我们长期面临两大难题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。
建立和推行国家公务员制度已成为我国经济体制改革和建立社会主义市场经济的迫切需要……我国经济体制由传统计划经济向现代化的市场经济过渡，这种经济体制的重大转变要求作为上层建筑重要组成部分的组织人事工作做成相应的调整和转换，才能适应新经济体制的要求。……没有公开就很难平等，没有平等就没有竞争，没有竞争就很难择优，因此要在竞争中去选人和用人。
——江峰《发扬我国干部人事制度的优良传统 建立有中国特色的国家公务员制度》
思考探究三：阅读材料，思考在干部人事制度改革中，为什么要建立和推行了国家公务员制度。
1、公务员制度的建立是干部人事制度改革的必然结果，它克服了传统人事制度的诸多弊端，如干部概念过于笼统，缺乏科学分类，管理权限过分集中，管理制度不健全，用人缺乏法治等；
2、公务员制度的建立，是社会主义市场经济发展的根本要求。公务员制度的推行，有助于适应新经济体制的发展需要；
3、公务员制度的推行，有利于平等公平公正公开地选拔人才。
二、公务员制度
1、建立：
2005年，通过《中华人民共和国公务员法》,标志着国家公务员制度正式形成。
2、内容：
公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，
公务员考录工作正式进入法制化轨道。
3、特征：
报考公务员人数不断增多；
文化程度呈现高学历化的特点；
考试录用的规模和范围扩大；
录用过程透明化、公开化和平等化。
4、意义：
公务员政治、文化素质不断提升，为国家管理人员的队伍建设增添了活力。
第四章 录用
第二十三条 录用担任一级主任科员以下及其他相当职级层次的公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
——《中华人民共和国公务员法》（2018年12月29日修订）
合作探究：小组合作讨论，结合所学的内容，探讨中国公务员制度与西方文官制度的异同。
中国公务员制度 西方文官制度
相同点 1、都坚持依法管理原则；
2、都坚持公开，公平，公正的考录原则；
3、都遵循严格考核，功绩晋升的原则；
4、工作较稳定，无过失不予解职；
5、都注重对公务员权益的保障工作。
不同点 我国所有公务员是人民公仆，要始终坚持中国共产党的基本路线，拥护中国特色社会主义道路 西方各国强调公务员“政治中立”，不介于政党活动，即为文官工作不受党派斗争的影响。
我国公务员制度坚持党管干部原则 西方各国坚持文官管理与党派脱钩，党派不直接管理文官
我国坚持德才兼备的用人标准， 这一准则贯穿公务员的考试、录用、管理、晋升、奖惩等各个环节。 西方各国在选才上注重“通才”或“专才”基本都把业务知识和工作能力作为用人的主要条件，很少有“德”的标准要求
1898 1901 1904 1905 1913 1929 1933 2005
科举制虽废，但考试作为选拔人才的一种重要手段，在新的社会历史条件下不断发展。科举文化之精华，如统一考试的形式，公平竞争，择优选才的精神，以考促学的机制，影响着不同时期的选官制度，尤其是公务员制度，对其形成和完善产生重要积极的影响。
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晚清选官
制度的变革
民国时期的
官员选拔制度
中华人民共和国的
干部制度和公务员制度
废科举，兴学堂
南京临时政府时期：
以考试方式选拔官员
北洋政府时期：
《文官考试法草案》
南京国民政府时期：
建立公务员制度
干部制度：
党管干部原则
公务员制度：
《中华人民共和国公务员法》
学堂选官制度
留学毕业生选官制度
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思维拓展训练
1.费正清在《剑桥中国晚清史》中揭示了20世纪初中国近
代教育发展状
况，如右表所
示，根据表格
中国近代教育
迅猛发展合理的解释是( )
A．甲午战争的失败刺激了民众觉醒
B．科举制废除切断士人的传统仕途
C．辛亥革命成功实现近代教育转型
D．民主与科学思想在中国广泛传播
答案：B
解析：由材料可知，20世纪初新式学堂和学生增加，这说明旧式教育和人才不再适应社会需要，再结合所学知识可知，B项正确；A、C、D三项均与材料时间不符，故排除。
时间(年) 新式学堂总数(所) 学生总数(人)
1902 35787 1006740
1906 59117 逾160万
1912 82272 2933387
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思维拓展训练
2.1908年,清政府颁布《游学毕业生廷试录用章程》,规定凡在外国高等以上各学堂之毕业生,经学部考验合格,奉旨赏给进士、举人出身后,方可参加廷试,廷试后再授以官职。该规定( )
A.是留学毕业生选官制度的开始
B.有利于改善政府官员结构
C.是缓解统治危机行之有效的措施
D.打击了留学生的参政热情
答案：B
解析：由材料“1908年”“凡在外国高等以上各学堂之毕业生”“廷试后再授以官职”可知，这种规定有利于吸引留学毕业生参政，有利于改善政府官员结构，故B项正确;1905年废除科举制后不久，留学毕业生选官制度就已经开始，A项错误；这一做法并不能有效缓解统治危机，故C项错误；这一做法有利于提高留学生回国参政的热情和积极性，排除D项。
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思维拓展训练
3.孙中山认为“单凭选举来任命国家公仆，从表面看来似乎公平，其实不然。因为单纯通过选举来录用人才而完全不用考试的办法，就往往会使那些有口才的人在选民中间运动，以占有其地位。而那些无口才但有学问思想的人却被闲置”。这表明( )
A．要继续沿用八股取士的政策
B．民主选举官员制度应该废除
C．临时政府通过考试选拔官员
D．官员选拔应该与选举考试结合
答案：D
解析：根据材料“通过选举来录用人才而完全不用考试的办法”可知，这不利于选拔人才，表明官员选拔应与选举考试结合，D项正确；八股取士在清朝末年已经废除，A项排除；孙中山认为现行的选举制有弊端，但他并未主张废除选举制，B项排除；C项在材料中未体现，故排除。
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思维拓展训练
4.根据1915年的《文官高等考试令》后所附的《文官考试第二试、第三试科目表》,文官高等考试共分政治、经济、法律、文学、物理、数学等23个专科;1919年颁布《文官高等考试法》,将考试专科由23个增至33个,主要增加了机织、染色、窑业、酿造、商业等专科,同时将第一试科目改为仅试国文一道。这表明了( )
A.经济类专科考生备受国家重视
B.文官考试更注重通才知识考生
C.考试科目与实际工作密切相关
D.传统文化在考试中的地位降低
答案：C
解析：根据材料可知，民国时期效仿西方，增加了与实际工作密切相关的自然科学和社会科学类的科目，故C项正确；材料没有体现出经济类专科考生的重要性，故A项错误；材料没有体现出“注重通才知识考生”，故B项错误;D项并非材料的主旨，排除。
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思维拓展训练
5.下面为国民党党员在中央公务员中所占的比例表(资料来源：王奇生《党员、党权与党争》)。该表说明( )
A.国民党以党治国就是
党员治国
B．抗战以前国民党党员
垄断了全部政治资源
C．抗战期间进入该体系的
中共人士增多
D．国民党政权具有一定的开放性和民主性
答案：D
解析：根据材料可知，抗战以前和抗战开始以后国民党党员在中央公务员中所占的比例并不是全部，因此A、B两项在材料中无从体现；抗日战争期间国共第二次合作采取党外合作方式，共产党没有加入国民党，因此C项与史实不符；抗战期间进入该政权体系的其他人士可能包括其他党派、无党派人士，说明此时的国民党政权具有一定的开放性和民主性，D项正确。
统计年度 综合比例
1929 36.3%
1933 22.0%
1939 45.0%
1941 64.4%
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思维拓展训练
6.中共十一届三中全会以后，邓小平发表重要讲话，指出：“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”“关键要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”。在这一思想指导下( )
A．我国现行公务员招考制度开始推行
B．国家直接从工作的积极分子中选拔人才
C．中国的干部人事制度改革迅速展开
D．我国干部录用工作逐步进入规范化轨道
答案：C
解析：我国现行公务员制度开始推行是在1993年，排除A项；根据所学知识可知，B、D两项均应发生于中华人民共和国成立初期，排除；改革开放以后，我国干部制度进入改革和进一步完善阶段，在干部选拔、任用、考核、奖惩、离休、退休等方面进行了一系列改革，故C项正确。
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思维拓展训练
7.2005年，全国人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》，其第二十一条规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”公务员考试录用制度在我国的全面推行和实施
( )
A．从源头上确保了公务员队伍的高素质
B．对公务员队伍结构的变化影响不大
C．有效避免了贪污腐败现象的滋生
D．极大地提高了女性的社会地位
答案：A
解析：由于选拔人才的流程严格，所以有利于被选拔人员素质的提高，故A项正确；公务员考试录用制度极大地促进了公务员队伍结构优化，B项错误；腐败现象并没有因为考试录用制度的实施而得以避免，C项错误；女性地位与此制度的推行并无必然联系，D项错误。
