第6课 西方的文官制度 教学课件(共35张PPT)

(共35张PPT)
第6课
西方的文官制度
学习目标：
了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点以及对近现代中国公务员制度的影响。
文官制度
文 官：
文官制度：
又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解 职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度 。
西方的议员、内阁大臣是文官么？
考试产生；
负责执行；
职务常任。
民选产生；
掌握决策；
更迭频繁。
19世纪中后期，
英国首先建立了文官制度。
也称公务员、事务官，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
时空坐标
中古时期(500—1500年) 内阁制和政党政治形成后 18世纪初—1870年 1883年 第二次世界大战后
恩赐官爵 政党分肥制 英国文官制度 美国文官制度 法德日建立文官制度
西方文官制度(特点：公开考试，择优录用，政治中立，工作隐名，职务常任，论功晋升)
目录
第一章
西方文官制度出现的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度的特点和影响
习题检测
第二章
第三章
第四章
西方文官制度出现的背景
第一章
一、西方文官制度出现的背景
无专门
政府官员
5-13世纪
庄园是基本治理单位，管理主要依靠教士和封建领主，封建主直接统治人民。
恩赐官爵制
14-17世纪
民族国家兴起，国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度的萌芽。
个人赡徇制
17-18世纪
重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免
政党分肥制
19世纪后
资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚
英国旧有的选官方式有哪些？
趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
官位掌握在贵族手里，效忠于个人，导致政治乱象频发
造成腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
一、西方文官制度出现的背景
（一）恩赐官爵制（14-17世纪）
国王权力逐步扩大，需要处理的事务越来越多。国王挑选自己的亲信，并赐予他们官职，官员只为国王和权贵服务，类似于仆从。
官位掌握在贵族手里，效忠于个人
由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱……多年来，文官管理缺少统一有效的管理监督，升迁、使用、奖惩和任免缺少常规章法，人员调配不当，工作时间长短不一。有的部门每日仅工作5-6小时，众人懒散，浮游度日。
——阎照祥《英国政治制度史》
恩赐制导致政治乱象频发
一、西方文官制度出现的背景
（二）个人赡徇制与政党分肥制（17-18世纪）
1.个人赡徇制：资本主义制度建立后，少数人或集团掌握官员的任免权，他们将官职作为礼品或商品，私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
2.政党分肥制：内阁制和政党政治形成后，出现“政党分肥制”。
入主白宫后，杰斐逊做了一件破天荒的事情：他强制要求联邦党官员、以及一些旧官员必须辞职，让出职位给那些曾经帮助他当上总统的人。开启了美国政党分肥制的先河。
◎托马斯·杰斐逊（1801-1809）
材料1：每个不同党派的总统上台后，对只要在竞选中为本党出过力出过钱的人，不问才能如何，都要安排一官半职。这些追求者，多数无一技之长，对政府赋予的职责不感兴趣，其中不乏既无才又缺德之辈。
——张兹暑《美国政党分肥制述略》
材料2：1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致加菲尔德总统被刺杀。 ——《西方文官制度》
造成腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
客观上打破政府的贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造条件
时期 社会特征 选官方式 特点或弊端
中古时期
17世纪
18世纪以来
封君封臣、王权与教权并立
恩赐制
官员只是为国王和权贵服务，类似于仆从
逐渐建立起资本主义制度
个人恩惠制
导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发
西方内阁制和政党政治形成
政党分肥制
腐败泛滥，影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
传统选官制度的弊端
他们是既得利益者，为何要改革？
一、西方文官制度出现的背景
经济:
政治：
一.西方文官制度出现的背景
工业革命的推动；
材料：工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加。他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。从政治上促进英国经济的发展，提高国民生活水平。工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。
---鲍红信《英国近代文官制度的建立》
资本主义制度的建立
生产力发展
工业革命
经济基础
社会分工复杂 政府职能扩大
上层建筑
工业资产阶级提出政治诉求
亟需新的职业官僚体系
稳定、持续、廉洁、高效
为什么说工业革命推动文官制度的建立？
经济基础决定上层建筑
启蒙思想的影响和教育程度的提高
一.西方文官制度出现的背景
思想：
（材料：随着“天赋人权”、“人人生而平等”思想深入人心，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
——《国家制度与社会治理》
中国古代科举制提供了借鉴
外部：
科举制：
公开考试、择优任官
成为制度建立的借鉴
“当我接受联合国的邀请来中国讲授文官制度的时候，我深感惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
—1983，美国人事署长艾仑 坎贝尔
启蒙思想：
自由竞争、机会均等的思想成为理论基础。
1854年克里米亚战争。
一.西方文官制度出现的背景
6.催化剂：
克里米亚战争
1853年至1856年，俄罗斯与英国、法国为争夺小亚细亚地区权利而爆发的一场战争。
1853年，英国在克里米亚战争中的惨败。战争失败的克里米亚战败的一个重要原因是政府腐败无能。三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要塞，却只有不到半数能够回国。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。
材料：不料一场多国战争成了文官制度改革的催化剂。这时，俄罗斯抢夺奥斯曼帝国“遗产”的战争已有一年，英国为控制地中海和加强在东方的殖民统治，正式对俄国宣战，参加克里米亚战争。战争使政府问题暴露无遗……呼吁建立廉洁高效的文官制度。
——阎照祥 《英国史》
西方传统选官制的弊端；
1.历史：
2.经济:
3.政治：
4.思想：
5.外部：
工业革命的推动；
资本主义制度的建立；
启蒙思想的影响和教育程度的提高；
中国古代科举制提供了借鉴；
石板画：克里米亚战争中英国伤病士兵们在寒冷中挣扎
西方文官制度的建立
第二章
（一）英国：
形成过程：
事务官：即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，政治上保持中立，不受党派影响，长期任职。
政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，负责制定政策，与内阁共进退。退。
限制官员当选为下院议员
开始设立常务次官
作用：实现了政治和管理的分离，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。
最终确立
两官分途
《关于建立常任文官制度的报告》（奠定了后来英国文官制度的基础）
凡受国王的任命及取得国王年金，皆不能当选为下院议员……各部门大臣可以同时是下院议员。
——1701年《王位继承法》
剑桥、牛津等实行书面考试
18世纪初
19世纪初
1855年
1870年
1854年
1702年
1853年
东印度公司书面考试录用职员
原因：防止国王通过任命官员干预议会活动
原因：保证政府工作不受政党更替的影响
英国在克里米亚作战损失惨重
接受建议报告，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐候选人进行考试——初步形成
再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用
1、通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
2、成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》
核心思想：考试录用，奖励能者。
最早建立文官制度的国家
二.西方文官制度出现的建立
材料1：1765年，英国驻印度总督罗伯特·克拉夫着手改革英属印度的吏治。他一方面严禁东印度公司职员接受贿赂，另一方面，要求直接从伦敦考选官员到印度任职。 ——古燕《西方政治的稳定器》
材料2：1853年，英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
东印度公司是英国政府组织的独占性贸易公司，成立于1600年，从18世纪初到19世纪中，成为英帝国主义在印度的代理人，由于东印度公司在印度享有特权，他的职员都捞取了大量财富，因此，达官贵人子弟和投机专营者趋之若鹜，公司职员中营私舞弊
通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
1.英国文官制度的发展：
经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程；
2.制度的改革：
具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
3.时代变迁是制度变动的主要原因，适当的制度创新可以化解社会矛盾，促进社会进步。
通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
二.西方文官制度出现的建立
二、西方文官制度的建立
（1）经济因素：工业革命在英国最早开展和完成，工业革命推动了文官制度的建立。
（2）政治因素：经过17世纪资产阶级革命，英国较早建立起民主制度。
（3）思想因素：启蒙运动兴起于英国，启蒙思想传播
（4）历史传统：书面考试在英国较早出现
（5）导火索：克里米亚战争暴露政府诸多问题，国人不满
为什么近代文官制度最早在英国确立？
19世纪末-20世纪初，英国建立起文官的退休和晋升制度，不同等级的文官根据功绩和资历晋升；
其它资本主义国家也相继建立文官制度。
二.西方文官制度出现的建立
（二）扩展:
1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案《美国文官法》（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
1946年，法国颁布统一公务员法，开始将文官管理纳入法治化轨道。
1947年，日本通过《国家公务员法》，文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
1949年，联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行改革，1950年又颁布公务员法，形成比较完整的现代文官制度。
1.美国：1883年，通过《美国文官法》，建立了文官制度。
2.二战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
由于西方各国政治、经济、文化背景的不同，其文官考试制度也有各自的特点
美国侧重专才，考试内容侧重专业性和实用性。
德国文官考试则兼收并蓄英、美之长，注重通专结合，第一轮考试着重考基础知识和基本素质，第二轮考试着重实际运用能力。
法国文官考试严格分等级，受行政系统的控制较大，与法国传统上中央集权体制有关
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度》
西方文官制度的特点和影响
第三章
三、西方文官制度的特点和影响
（一）西方文官制度的共同特点
材料1：美国联邦政府建立了主管文官考试与管理的新机构——文官制度委员会。
……美国文官任何官阶将是一个没有任何禁律的向任何人“开放”的文官结构。任何试图在年龄、身份或其他方面限制文官被录用或流动的行为，都将被视为是“不民主”的。
材料2：任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
材料3：文官只要没有严重过错，可任职到退休；文官可根据工作成绩得到晋升或惩罚。
公开考试，择优录用
政治中立，服从领导
职务常任，论功晋升
【情景模拟】约翰是一名立志成为优秀高级文官的毕业大学生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建议吗？为什么这么建议？
认真备考
阿谀奉承
公开支持A党
不站队不参与
咸鱼混日子
勤奋努力
高级文官
公开考试
择优录用
政治中立
工作隐名
职务常任
论功晋升
两官分途：政府官员分为政务官与事务官。政务官与内阁共进退；事务官（文官）负责具体事务，长期任职。文官有志进入政界，则必须辞去文官职务（常务次官为文官）。
新制
新特点
小故事：首相帕麦斯顿荐举一个亲信参加文官考试，结果落选。英国文官委员会依法办事，不但拒绝了首相的“私下关照”，甚至不准其索取试卷回家查看。
三、西方文官制度的特点和影响
（二）西方文官制度的影响
英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
—［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
积极：（1）规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；
（2）实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；促进了国家治理水平的提高；
（3）促进资本主义经济的发展和教育文化事业的进步；
（4）为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴。
消极：（1）容易滋生官僚习气和僵化现象；
（2）文官人数增多，加大国家财政负担；
（3）官员层次增加，影响政府工作效率。
现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。
—孙中山《五权宪法》
项目 西方文官制度 科举制
产生时期
权力情况
思想来源
考试内容
相同点 资本主义经济发展的产物
产生于近代民主社会
不受国王、内阁控制
受启蒙思想影响
考试内容综合多样
封建小农经济的产物
产生于封建专制社会
受国家最高统治者直接干预
受儒家思想影响
考试内容趋于单一
（1）公开公平竞争、择优录取；（2）国家重视，有严格法律保障；（3）利于国家发展、社会稳定
比较西方文官制度与中国的科举制度
中国科举制体现的“机会均等”原则为西方文官制度提供借鉴
中国科举制考试内容 最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。
西方文官制度考试内容 分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
西方文官制度形成与发展之路带来什么启示？
1.重视人才培养，公平公正地选拔高素质人才
2.切实加强对公务员的监督考核，打造廉洁高效政府
3.坚定文化自信，传承中华优秀传统文化（如科举制合理内核）
4.任何制度构建都不能一劳永逸，必须立足国情、善于学习、与时俱进，不断革新完善
西方的文官制度
西方文官制度出现的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度
的特点和影响
制度演变：无专官→赐官制→个人赡徇制→政党分肥制
演变趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
历史渊源：传统选官制度存在弊端
经济因素：工业革命（资本主义）发展的需要
外部借鉴：中国古代科举制度的影响
社会因素：人们参政意愿的高涨
背景
英国率先建立：政务官和事务官；1870年最终确立
扩展：1883年，美国；二战后，法国、德国、日本等
特点：公平考试择优；政治中立；执行政务官政策；职务常任；凭功晋升
影响
积极性
局限性：影响政府工作效率；容易滋生官僚主义；增加国家财政负担
规范了西方国家行政部门事务官的选用和管理，实行了政治和管理分离
有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高
课堂小结
习题检测
第四章
1.18世纪，无论是英国还是欧洲大陆，社会上层和知识界都曾有人对中国的法律制度、科举选拔制度等称道不已，然而他们的赞赏之情，却始终未能转变为其本国的现实制度，根本原因在于( )
A.赞赏者没有足够实权和影响力
B.这些制度不适合欧洲变革需要
C.欧洲人对中国的认知模糊不清
D.中西文化本身具有巨大的差异
B
2.有学者指出，在西方多党选举制度下，由于不同政党的存在，整个国家的政治人才被政党切割成几个部分，并随政党共进退。一党获胜，哪怕原来的政务官再有能力，也需统统大换血。这揭示出西方政党政治( )
A.导致了政治人才的匮乏
B.实现了政治理念的多元化
C.影响了国家治理的质量
D.扩大了政治人才的空间
C
3.英国曾于1855年、1870年两次颁布法令，规定由独立于党派之外的文官委员会主持文官考选，文官不得参与政治活动和盈利性经济活动。1883年的《美国文官法》也规定：任何公务人员都没有权力利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。由此可知，当时英美文官制度改革的相同目的是( )
A.保证公共权力运行的稳定 B.完善欧美国家的政党政治
C.杜绝官员权力滥用与腐败 D.彰显选拔公正与社会公平
A
4.据统计，英国从1855年颁布第一个枢密院令后的九个月里，被提名应试的文官候选人1078人，经过考试淘汰了309人。从1855到1869年的十四年中，从应试的候选人中共淘汰8169人。这( )
A.提高了文官队伍的素质
B.杜绝了徇私舞弊的现象
C.导致政府政策不连续性
D.减少了国家财政的负担
A
5.1968年6月，英国文官事务委员提出报告，认为今日英国文官制度基本上还是诺斯科特一屈威廉报告的产物，建议文官中的专家和管理人员都应当更加职业化，对专家来说是要在管理方面接受较多的训练，并且有机会担负更重要的职务和得到更广泛的就职机会。该报告( )
A.主张将文官视作独立行政力量
B.促使英国政府减少干预公共事务
C.重视根据能力和政绩提拔官员
D.反映二战后英国社会变化的需要
D
6.英国是世界上最早实行文官制度的国家之一。19世纪30年代，英国政府对文官制度进行了重大改革，于1855年制订了一套行使至今的制度。近代英国文官制度建立的主要原因是( )
A.传统选官制度的弊端
B.英国政府的推动
C.工业革命的影响
D.中国科举制的影响
C
7.文官为终身职业，任期有法律保障，故在资本主义国家发生政府危机之时，或在内阁换班和总统换马之际，他们能够使政府公务照常进行，持续有序地治理社会，因而成为“从不更迭的幕后政府”。这说明西方文官制度( )
A.杜绝了专制局面的出现
B.确保了文官队伍的优良素质
C.消除了官员的腐败现象
D.保证了资产阶级统治连贯性
D
8.1805年，英国财政部首先设立了一个常务次官（地位相当于副大臣），主持日常事务，不参加政党活动，不随内阁的更迭而替换。1830年，常务次官的职位在大部分部门相继设立。从此，官吏出现了“政务官”和“事务官”的区分。“两官分途”( )
A.标志着英国文官制度的确立
B.实行公开竞争考试制度
C.有利于政务工作的稳定性
D.旨在根除政府腐败问题
C
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