第6课 西方的文官制度 教案

第6课 西方的文官制度
一、课标要求
了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。
二、教材分析
本课属于选择性必修第二单元《官员的选拔与管理》中的第二课。该单元共有三部分内容，分别介绍“中国古代官员的选拔与管理”、“西方的文官制度”、“近代以来中国的官员选拔与管理”。其中西方文官制度既受中国科举制的影响，又被近代以来中国公务员制度借鉴，所以本课在整体上处于承上启下的重要地位。本课共有三个子目，结构清晰，通过研读史料，分析英国建立文官制度的背景和成功建立的原因，使学生认识到英国文官制度的形成是多种因素共同作用的结果，经济基础的变动必然引发上层建筑的变革，通过分析近代西方文官制度建立的原因，知道中国科举制对西方文官制度产生了重要影响，加强对中国古代政治文明的认同。创设学习情境，通过史料研习西方文官制度的特点和影响，全面认识文官制度的进步性和局限性，理解西方文官制度在提升国家治理能力方面的的重要作用，感悟优秀文明成果的互鉴对人类社会发展的进步作用。
三、学情分析
学生通过《中外历史纲要（下）》中世界史的学习，有一定的知识储备，对西方资本主义经济发展、民主政治演变都有一定的了解，由于本课内容在必修教材中并未涉及，故学生对西方文官制度还很陌生，本课的新概念理论性较强，学生也不易理解掌握。好在高二年级的学生思维活跃，乐于接受新生事物，具备了一定的历史学科素养和历史学科能力，分析和认识历史事物的能力有所提升，高二的选班体制也使他们有新的学习目标和动力，这些对本课的学习都有很大帮助。在教学中通过创设历史情境，在“已知”和“未知”之间搭设桥梁，引导学生对新知识、新概念的理解，并建立与学生已有的政治史、经济史知识的内在联系，提升思维品质，渗透学科素养。
四、素养目标
运用“原因与结果”“相同与不同”“动机与后果”等概念范畴，结合对教科书文本的解读，了解西方文官制度的建立是对资本主义发展过程中所暴露出的现实问题的回应。在解读各资产阶级国家政府文件的过程中，归纳西方文官制度的主要特点。
通过对重要历史人物言行与典型事迹的解读，理解西方文官制度的局限。基于历史唯物主义的视角，初步运用阶级分析的方法，观察、思考和理解历史问题，体会西方文官制度对西方资本主义制度发展的作用与影响。
五、教学重难点
（一）重点：西方文官制度建立的背景
（二）难点：西方文官制度的主要特点
六、教学过程
环节一：导入
教师引导学生回忆前课所学，在回顾中国古代官员选拔与管理制度变迁相关史实的基础上，设问“西方国家又是怎样进行官员的选拔与管理的”，进而导入新课。
过渡：在之前的学习中，我们知道，在中古时期的西欧，封建制度是其典型特征，这一时期官员的选拔与管理制度也受到封建制度的影响。
【设计意图】通过回顾所学知识，运用比较的方式，导入新课。
环节二：中古时期西欧的官员选拔
教师出示教科书《历史 必修 中外历史纲要（下）》中西欧9世纪封臣的效忠誓词：
材料一 我……效忠我的主人，爱其所爱，仇其所仇。主人凡践履协约，因我委身投附而善待于我，赐我以应得，则我的一言一行，一举一动，必将以他的意志为准则，绝无违背。
——[美]约翰·巴克勒等著，霍文利等译《西方社会史》（第一卷）
引导学生结合所学，回忆在中古时期西欧封建制度中官员的选拔制度下，官员的官职依靠国王或权贵授予，官员只为国王和权贵服务，其地位类似于仆从。
过渡：至于近代，西方的官员选拔与管理制度发生了怎样的变化？
【设计意图】回忆所学内容，认识中古时期欧洲的官员选拔制度。
环节三：西方文官制度的产生
引导学生阅读教科书，了解17—18世纪欧美国家逐渐建立起资本主义制度后西方官员选拔与管理制度的变化。教师出示下列材料：
材料二 美国两党政治中，新上任的执政党以官职作报酬，以本党成员担任国家公职，替代下野党成员的惯例。……这种分赃制度给美国政治带来任人唯亲、贪污、渎职、互相包庇等流弊。十九世纪七十年代后国会进行文官制度改革，但未能根本改变。
——《世界历史辞典》，上海辞书出版社1985年版
结合教科书和材料，思考这种变化出现的原因与结果。
教师帮助学生归纳：资本主义制度建立后，西方国家逐渐形成了内阁制和政党政治，而这一制度下，少数人或集团掌握了官员的任免权，官职成了利益交换的“商品”，出现了所谓的“政党分肥制”。虽然说在“政党分肥制”下，平民也可以进入政府任职，但也正是因为内阁制与政党政治的因素，这种“商品交换”不可能持久，只要内阁重组或执政党更换，就要出现新的“交换”。因此，新上台的官员急于在有限的时间内尽可能实现权力变现。
【设计意图】阅读材料回答问题，培养学生获取有效信息进行历史解释的能力，认识政党分肥制及其弊端。
过渡：在“政党分肥制”下，西方政府的运行呈现怎样的状态？
教师讲授美国总统加菲尔德被刺杀的故事，引导学生基于凶手查尔斯·吉特奥在刺杀总统后“这下好了！他们必须给我那个职务”的言论，结合教科书文本，分析“政党分肥制”的弊端。教师在学生回答后总结：美国总统加菲尔德之死并非“偶然”。由于“政党分肥制”的存在，其执政后面临激烈的党争，虽然他明知“政党分肥制”的弊端，但又缺乏改革的信心，只好在分配职务时尽量求得平衡，这样做后各派均不满意，他自己也成为这一做法的牺牲品。由加菲尔德之死可见“政党分肥制”不仅可能造成腐败泛滥，还严重影响到了政府工作的稳定性和连续性。
【设计意图】基于对历史情境的了解，认识“政党分肥制”的弊端和实质。
过渡：事实上，当时资本主义制度所面临的问题与挑战不止于此。
教师引导学生回忆18世纪欧洲社会的经济状况，指导学生阅读教科书，思考：工业革命对这一时期资本主义国家政府在社会治理方面发出了怎样的“挑战”？
学生讨论并回答，教师进行归纳：18世纪工业革命爆发后，以英国为代表的资本主义国家的生产力水平大幅提高，为对新的社会事务实行有效管理，国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越发复杂，亟须建立更有效的职业官僚体系；同时，随着启蒙思想的传播，自由、平等思想日益深入人心，人们的参政意识越来越强烈。
过渡：工业革命的到来使得当时西方资本主义国家在官员选拔与管理方面存在的问题进一步暴露，建立有效的职业官僚体系成为西方资本主义国家迫切的诉求。
【设计意图】学生通过阅读课文内容，根据已有的知识，在老师的指导下获取有效信息，回答问题，培养史料阅读和历史解释能力。
环节四：西方文官制度的建立与完善
教师引导学生通过阅读教科书文本，了解英国建立文官制度的原因，并以时间轴的形式梳理英国文官制度建立的主要过程，结合教科书“学思之窗”栏目中英国《关于建立常任文官制度的报告》中对官员任用条件的相关说明，分析英国文官制度的特点。
材料三 通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》（1854年）
在学生回答后，教师总结：在克里米亚战争中，英国虽然取得了战争的胜利，但因政府机构混乱、官员昏庸无能付出了沉重的代价。因此，英国在传统基础上改革了官员选拔与管理制度，确立了文官制度，这一制度确定了文官通过公开竞争考试择优录用、常任、依工作实绩晋升等基本要求。此后，1870年，英国再次颁布法令，进一步扩大了重要文官职位的公开考试录用范围，确定了文官委员会不受干涉独立决定文官录用条件的权力。这样，英国的文官制度最终确立起来。
【设计意图】通过对文献资料的解读，认识英国文官制度出现的原因和基本特点。
过渡：英国文官制度建立后，其他资本主义国家也在学习英国文官制度的基础上，着手建立本国的文官制度。也正是由于这一过程，文官制度得以进一步发展。
教师出示教科书“史料阅读”栏目《美国文官法》中对公务人员履职原则的表述：
材料四 任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
——《美国文官法》（1883年）
教师出示教科书中《关于建立常任文官制度的报告》对官员任用条件的相关说明：
材料五 通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》（1854年）
通过对两国文官制度的比较，了解美国的文官制度在某种程度上更强调文官在履职期间需要保持政治中立的原则。1883年的《美国文官法》可被视为1881年美国总统加菲尔德被刺杀后，在调整官员选拔与管理制度时的“纠错”。政治中立也成为文官制度的一个主要特点。这与资本主义的发展与统治的巩固息息相关。当时英、美等国家的资产阶级已经牢牢控制了国家的权力，他们相信任何在这一体制下工作的官员都不会危及资产阶级的统治。这里所谓的“政治中立”实际上只是指资产阶级不同政治派别之间的“中立”。
过渡：第二次世界大战后，法国、德国和日本等国家也建立了文官制度，所以说，文官制度是西方资本主义国家在官员选拔与管理方面较为普遍的制度。那么，这种“普遍”的具体表现有哪些？换言之，西方的文官制度有哪些共同的特点？
【设计意图】引导学生比较英、美文官制度的异同，在认识两者区别的基础上，认识西方文官制度是西方资本主义发展的产物。
环节五：西方文官制度的特点和影响
教师引导学生阅读教科书，理清“政务官”与“文官”职责的差异，结合“历史纵横”栏目中对英国文官的退休与晋升制度的相关说明，在明确“文官”职责的基础上，归纳文官制度的特点。
教师在学生回答后归纳总结：“政务官”负责制定政策，并对政策的正确与否负政治责任；而“文官”只需在“政务官”的领导下执行政策，不对政策的正确与否负责，事实上属于“事务官”，只要在执行政策的过程中没有过错，“文官”便能任职直至退休。总的来说，西方文官制度具有考试录用、政治中立、常任等特点。
【设计意图】学生通过阅读教科书回答问题，训练归纳综合的能力，加深对西方文官制度的认识。
过渡：文官制度对西方资本主义制度的发展又产生了怎样的影响？
教师出示教科书中“问题探究”栏目和相关材料：
材料六 英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
——[英]玛格丽特·撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
引导学生思考撒切尔夫人对文官制度的态度与她持这种态度的原因，认识到撒切尔夫人认为文官制度提高了政府工作的稳定性和持续性。
出示后世学者对英国文官制度下撒切尔夫人执政时期对文官制度作出的调整：
材料七 英国高级文官的政治化始于20世纪80年代撒切尔上台，此后延续至梅杰和布莱尔政府时期，……撒切尔政府时期，常常以是否与其政见相同作为任免标准。此种极端政治化和个人化的任命方式导致1979年至1985年间，包括文官长和副文官长在内的43名常务次官和138名副次官迫于政治压力离开文官队伍。
——谭融、毕字飞《论英国的政府官僚制》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期
阅读材料六、七，思考：文官制度对西方资本主义制度有什么影响？
教师在学生充分讨论后总结：西方文官制度规范了行政部门事务官的选用与管理，通过实现政治和管理的分离，提高了政府工作的稳定性和持续性，这也是撒切尔夫人所认为英国文官制度值得其他国家“妒忌”的理由。但撒切尔夫人未必是文官制度原则的忠实执行者，她的“干预”使部分文官离职，说明政治与管理事实上并非全然分离。
过渡：西方主要资本主义国家将“政治”与“管理”进行切割和分离，究竟目的何在？
【设计意图】通过阅读不同的材料，了解对同一历史现象的不同评价，形成自己的判断和评价，提高历史解释的能力。
【设计意图】通过师生的共同讨论，理解西方资本主义国家分设“政务官”与“事务官”，将“政治”与“管理”进行切割和分离的动机，一方面在于减少内阁制与政党政治对政府行政能力、效率的影响，另一方面也揭示了文官制度的建立是资产阶级希望长期执政的重要手段。
环节六：本课小结与拓展思考
随着工业革命的开展，政府管理职能急剧扩展，“政党分肥制”的弊端愈发明显，已陆续被各资本主义国家所否定。为科学、有效地配置和管理国家机关公职人员，资本主义国家开始实行以考任制为核心的任用制度，对文官实行职务常任制，对文官系统实行科学的分类管理，实行以考绩制度为基础的晋升、奖惩以及待遇制度，实行严格的文官“政治中立”制度——这一制度实现了政治与管理的分离，在保证资产阶级各利益集团轮流执政的前提下，尽量提高国家治理水平，有利于资本主义国家的稳定发展。同时，西方文官制度只是资本主义制度下的一种行政管理手段，无法克服资本主义的基本矛盾。它固然在一定程度上提高了资本主义国家的治理水平，但是，也存在着许多弊端，它始终影响着政府工作效率的进一步提高。
过渡：同学们，请依据板书，对本课的内容作小结。
教师指导学生，采用“背景——内容——特点——影响”的逻辑结构，对本课相关知识内容进行结构化梳理。
【设计意图】通过对教学内容的结构化梳理，进一步强调西方文官制度的建立是对资本主义发展过程中所暴露出的现实问题的回应。西方文官制度的主要特点是考试录用、中立、常任等，而西方资本主义国家建立和完善文官制度，固然是为了提高政府执政能力和国家治理水平，但也暗含了资产阶级长期执政的诉求。
七、板书
八、优化反思
本课设计意在引导学生运用“原因与结果”“相同与不同”“动机与后果”等概念范畴，分析、理解历史问题。
如在讲授文官制度建立的原因时，教师可以英国在克里米亚战争中所付出的沉重代价与美国总统加菲尔德遇刺切入，呈现“政党分肥制”的弊端，进而帮助学生了解这一时期调整官员的选拔与管理制度势在必行，从而引导学生懂得运用“原因与结果”的概念范畴思考、分析问题的一般方法。在讲授文官制度的具体原则时，教师可以通过出示《关于建立常任文官制度的报告》和《美国文官法》中对公务人员履职原则的具体表述，引导学生运用“相同与不同”的概念范畴在比较两国文件内容的基础上，了解西方文官制度的发展过程。
要求学生运用“动机与后果”的概念范畴讨论西方资本主义国家建立文官制度的原因是本课的难点。若学生在经过本课的学习与讨论后只能意识到此举意在减少内阁制与政党政治对政府行政效率与能力的影响，教师则可进一步提示学生运用阶级分析的方法，思考：为何这一制度下要求“政治”和“管理”分离？如此一来，国家权力归根到底系于哪一阶级？进而帮助学生理解文官制度的建立是资产阶级希望长期执政的重要手段。