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选必一《国家制度与社会治理》第六单元 基层治理与社会保障
第17课
中国古代的
户籍制度与社会治理
目录
CONTENTS
历代户籍制度的演变
历代基层组织与社会治理
【课程标准】①了解中国古代以赋役征发为首要目的的户籍制度，以及有代表性的基层管理组织；②知道中国古代王朝在社会救济和优抚方面采取的重要措施；
历代社会救济与优抚政策
【户籍制度】
传统户籍制度是与
土地直接联系的，
以家庭为本位的人
口管理方式。户籍制
度是专制王权对编户齐民进行控制的最重要手段，户籍制度的核心是对人口的占有与支配。户籍制度主要包括两方面内容：一是登记制度，二是管理制度。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径。
一、历代户籍制度演变
材料：春秋战国时期，各诸侯国为扩大兵源，增加赋役，稳定社会秩序，纷纷建立严格的户口登记制度以了解地方的户口和财政状况。秦朝户口登记更加严密，内容更加详尽，对不报、虚报和假报户口等行为严加惩罚，还作出了不许擅自迁徙，迁徙时必须审核并办理更籍手续等规定，户籍制度至此正式形成。 — —江立华
《我国古代的户籍制度及其特点》
【合作探究】历代王朝为什么重视
户籍的编制和管理？其目的是什么？
（一）原因、目的
黄册关系国计至重，天下钱粮徭役根本于此。
——明朝赵官等编著《后湖志》
明朝南京玄武湖
湖心，有5个小
岛。洪武初年，
在湖心旧洲岛上
修建了9间库房，
安放30个档案架，
用来存放户籍册“黄册”。到明朝后期，库房巳达到667间，遍布5个小岛，收贮黄册153万多本。收贮黄册的玄武湖成为明朝的禁地，由户部派官员专门管理，一般人不得轻易进入。对封建国家而言，赋役是国家财政的根本，而户籍是赋役征发的依据，因此历代王朝都非常重视户籍的编制和管理。
原因：
经济：①自给自足小农经济的内在要求，统治者通过户籍制度来限制农民的迁徙，稳定农业生产。
②征收赋税、徭役、兵役的需要；
封建剥削土地制度的长期存在
政治：①加强中央集权、维护社会稳定的需要。②森严的等级制度的影响
思想：封建等级观念的影响
目的：
直接：统计并控制人口
根本：保障赋役征发，维护封建统治
一、历代户籍制度演变
1、先秦
王登人五千征土方
---（《殷虚书契后编》）
“辛巳卜, 贞, 登帚好三千, 登旅万呼伐”、“登人三千呼战”。
---（殷墟甲骨卜辞）
商朝：以人丁为基本登记单位，这种户籍登记制度被称为“登人”制度，是户籍制度的最初来源。目的是为了征集兵丁、组建军队以满足战争的需要，目的比较单一。
司民掌登万民之数，自生齿以上，皆书于版。辨其国中，与其都鄙，及其郊野，异其男女。岁登下其死生。......及三年大比，以万民之数诏司寇。
---(《周礼·秋官·司民》)
西周：创建人口登记、统计制度经常性、制度性的户口调查和登记
常以秋岁末之时，阅其民，案家人，比地，定什伍口数，别男女大小，……并行以定甲士当被兵之数，上其都。
---(《管子·度地》)
春秋战国时期：各诸侯国为扩大兵源，增加赋役，稳定社会秩序，纷纷建立严格的户口登记制度以了解地方的户口和财政状况。
商
西周
春秋
（二）演变历程
一、历代户籍制度演变
1、先秦
①秦献公时期：公元前375年，秦献公“为户籍相伍”，即以五家为“伍”的办法编排户口。后发展为“什伍连坐”。
②商鞅变法时期：《商君书》说“四境之内，丈夫、女子皆有名于上，生者著，死者削。”无论男女，都在政府的簿籍上登记。
战国时期国家大规模编排民户，开始制定户籍；秦国的户籍制度相比其他国家是最完备。
（二）演变历程
一、历代户籍制度演变
2、秦朝
实行分类登记制度，除一般百姓的户籍外，还有宗亲贵族的宗室籍、官吏的宦籍、商贾的市籍等。
在特殊户籍中，有官吏的“宦籍”，官吏子弟的“弟子籍”，有爵者的爵籍，属于王族的“宗室籍”，属于贾人的“市籍”以及其他贱口的户籍等。
里耶秦简·户籍簿
释文为：“东成户人士五夫，妻大女子沙，子小女子泽若，子小女子伤。”
东成，为里名。户人，指户主。士五，是身份称谓，指无爵或免爵者。女子，即女性。大、小，为课役身份的标志，登记于户籍，作为征发赋役的依据。夫、沙、泽若、伤，均为人名。
维护不平等的等级制度
【思考】指出秦朝编制户籍簿的目的是什么？这一户籍管理方式对以后王朝的影响？
①征发赋役的依据。
②实现了国家对人民，土地的直接控制，是调动巨大民力，一统天下的一种力量。户籍作为赋役征发的依据被历代王朝延续下来。
（二）演变历程
籍贯
户主
身份
姓名
家庭情况
标志着我国古代完整的赋税徭役制度正式形成
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
3、汉朝
沛公至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。沛公为汉王，以何为丞相。项王与诸侯屠烧咸阳而去。汉王所以具知天下隘塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何具得秦图书也。
——《 史记 萧相国世家》
从这则史料中你能得到哪些信息？
秦有系统的户籍资料；丞相或御史大夫保管户籍资料；汉承秦制
材料 汉代继承了秦朝的全民户口登记制度，将全国的地主、自耕农、雇农、佣工、商人，全部编入国家的户籍，这叫做“编户齐民”。
……所有编入户籍的大汉居民，具有平等的权利与义务。其中最重要的义务是向国家提供赋税与徭役……“编户齐民”的出现，可以看成是时代的进步，因为编户齐民意味着将国民从隶属于贵族的人身依附状态中释放出来。
——吴钩 《户籍上的中国》
①管理
②登记
③维护
政府为掌握人口数，也定期进行人口调查。
丞相助管全国户籍工作，各级地方政府也均有专门人员主管户籍。
百姓编户入籍后，便成了封建国家的“编户齐民”。
编户齐民：我国古代实行的一种户籍制度，规定凡政府控制的户口都必须按姓名、年龄、籍贯、身份、相貌、财富情况等项目一一载入户籍，被正式编入政府户籍的平民百姓，称为“编户齐民”。这一户籍制度的实施有利于国家征收赋税，提供稳定的兵源，但严重影响了正常的农业生产和农民的生活。
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
4、东汉魏晋时期
①东汉：
④东晋后期与南朝：
③东晋：
②西晋：
东汉末年，战事频繁，人口流动加剧，豪强地主与国家争夺人口，户籍散乱。
西晋短暂统一中国，重建户籍，以黄纸登记户主姓名、年龄、家庭情况，装订成册，称为“黄籍”。
东晋政府对从北方南渡而来侨居的州、郡、县人口以“白籍”进行登记，不征收赋役。
政府为增加赋役，将侨居人口编入所居郡县户籍，称作“土断”。使白籍人口土著化，承担赋役。
东晋户籍制度变化的原因是什么？
①社会动乱和人口流动打破了原有的户籍管理制度，地方行政管理系统出现混乱局面，封建政府无法掌握人口、田亩等信息。②封建土地私有制的发展，导致部分人口失去土地成为地主阶级的依附阶层。③为保障赋役征发，封建政府不得不适应变化了的社会现实，重新制定新型户籍分类标准。④侨人和土著居民矛盾激化。 ⑤豪门士族势力膨胀威胁中央统治。
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
5、隋朝
隋建立后，命州县官“大索貌阅”，将人口体貌与户籍登记相比较，重新核定户籍，严防不实。
南北朝以来，由于以人丁为主的赋税制度推行，户口隐漏日趋严重，“或年及成丁，犹诈为小；未至于老，已免租赋”。在北方，有的豪强大族，一户之内有数十家，人数多达数万。国家赋税收入因此锐减。裴蕴因是上奏，要求实行大索貌阅。“若一人不实，则官司解职，乡正、里长皆远流配。又许民相告，若纠得一丁者，令被纠之家，代输赋役。是岁大业五年也。诸郡计帐进丁二十四万三千，新附口六十四万一千五百。”民众对此则怨声载道。
——《隋书·裴蕴传》
大索貌阅：是隋
朝推行的一项用
以整顿户籍和赋
役的措施。所谓
“大索”就是清
点户口，并登记姓名、出生年月和相貌；所谓“貌阅”就是将百姓与户籍上描述的外貌一一核对。“大索貌阅”的实行既增加了国家赋税收入，也打击了豪强地主；同时有利于增加国家的劳动力，减轻了民众的赋税负担。
输籍定样又称“输籍法”,是中国隋朝制定各户等级和纳税标准的办法。政府利用这一手段搜括隐藏户口，以防止人民逃税和抑制士族、豪强占有劳动人口，从而确保政府收入，加强中央集权。
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
6、唐朝
材料1：每岁一造计账，三年一造户籍。县以籍成于州，州成于省，户部总而领焉。 ——《唐六典》卷三《尚书户部》
材料2：唐朝在申报户籍信息的时候，必须接受一道叫作“团貌”的程序。衙门在居民登记户籍时，要查验年龄和相貌，记录有人户的肤色、身高、面部等特征……验查无误之后，便根据年龄大小在户籍档案上注明“黄小中丁老”……唐代户籍制度形成了“编户”与“非编户”两个不平等的阶级，编户为良民（自由民）,非编户为贱民（非自由民）。
——曾庆江《户籍册上的古代中国》
材料3：由于唐政权强力推行了籍账制度，从而借此检括出大批隐漏人口，复核出人丁的实际年龄，大大防止了虚报年岁以规避税役的弊端，达到了维护社会秩序、最大限度搜刮租调征发力役的目的。
——周秀女《从敦煌户籍残卷看唐代籍账制度》
唐承隋制，管理更严，户籍三年一造。
唐户籍制度的内容？
①设置“团貌”程序，记录人口体貌特征
②根据年龄大小进行户口登记
③户口分为“良”“贱”，人身自由不同
政府会通过人口核查将逃避登记的人口搜查出来，称为“刮户”。
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
7、宋朝
材料 乡墅有不占田之民，借人之牛，受人之土，庸而耕者，谓之客户。
——（宋）石介《徂徕石先生全集》
材料 主户作为宋代户口的基础，占全国总户数的65%左右，是宋代赋税的主要承担者。
——张斌《宋代的户口管理探究》
户籍分主户（指拥有土地、缴纳赋税的税户）和客户（指没有土地的佃户）
客户在唐代已普遍存在，宋代因“田制坏”而进一步增多。客户往往得不到法律的保护，也不在国家的赋税征收之列，且时有“滋扰乡里”甚至“啸聚山林”之患。宋政府对户籍制度进行了改革，将客户与主户均列为国家的编户齐民，给予独立的户籍。
——姜婷婷《宋代户籍制度探析》
宋代“不抑兼并”，允许产权自由流动，“贫富无定势”，世家大族进一步削弱；另一方面，两税法使古代赋税制度由“舍地税人”到“舍人税地”方向发展。基于此，宋代废良贱户籍制，根据居城或居乡，划为“坊郭户”与“乡村户”，这是中国历史上最早的城市居民户口。又根据居民有无不动产，划分“主户”与“客户”。 ——据吴钩《户口册上的中国》
宋朝户籍制度变化的
表现、原因及影响？
表现：①户籍按“常产”有无划分为主户和客户，主户、客户、总数增加；②主户占比增加（客户占比减少)
理由：①北宋延续了两税法以资产为主的征税标准；②宋初实行“不立田制，不抑兼并”的政策，土地买卖频繁；③封建经济进一步发展，人口不断增长；④北宋商品经济的发展，租佃关系日益普遍化，法律逐渐明确了地主与客户之间的人身权问题，客户人身依附关系减轻，有利于人口流动，一定条件下向主户转变，主户比例上升。
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
8、元朝
材料 （元朝）将其全部人户，以职业、民族、宗教的不同，而划分为多达数十种“户计”……民户户计数量最多，占全国总户数的80%左右，是元朝诸色户计中最基本的户计，是元朝赋役的主要承担者。
——高树林《元朝民户研究》
职业：军户、民户、匠户、盐户、窑户、儒户、打捕户、乐户、织户、采珠
贡赋：姜户、藤户、葡萄户
宗教：僧、道、也里可温（基督徒）、答失蛮（穆斯林）
……
民族 户别
蒙古人 军户、站户、猎户、蒙古户
色目人 军户、畏吾儿户、答失蛮户、也里可温
汉人、南人 医户、匠户、酒户、丝绵户、姜户、藤花户、阴阳户、礼乐户、僧户、道户、盐户、军户、站户、猎户、儒户、河西户、契丹户、舶商户、葡萄户、淘金户、采珠户、女真户……等等
按职业分为军户、民户、匠户、站户，统称为“诸色户计”，一旦定籍，世代相袭，不得变动。
诸色户计：是元代各种人户的总称。元代户籍制度十分复杂，政府根据全国居民承担的不同义务以及职业、民族、宗教和社会地位的不同等情况，把人们划分为各种人户，称为“诸色户计”或“诸色人户”。民户是主要人户，也是诸色户计的基础。元政府在民户中实行户等制，以三等九甲为序征发赋役。
划分标准包括民族、职业、社会地位等，带有民族压迫色彩
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
9、明朝
材料 元末以来，由于连年战争，田册、户册或毁于兵火，荡然无存；或面目全非，不足为凭，“民有一户应数十户差役者”。洪武十四年，明朝政府正式按职业把人口分为民、军、匠三大类，另有灶籍，登记制盐户。同时以户为单位，详细登载各户的乡贯、姓名、年龄、丁口、田宅、资产等。“黄册”共造4份，上送户部，布政司、府、县各存一份。因送户部的册子表面用黄纸，所以叫“黄册”或“户口黄册”。当时政府对编造“黄册”很重视，规定各户表册必须由本人填写，或本户自报请人代写，如有隐瞒作弊，家长处死、家属流放化外。“黄册”编造，奠定了明朝的户籍制度，加强了对户口的控制。
材料 洪武三年，太祖籍天下户口，置户帖户籍，具书名、岁、居地。籍上户部，贴给之民。
—— 《明史 食货志》
祁门县汪寄佛户帖
朱元璋的白话圣旨
汪寄佛一家的人口、田地、房屋
①明初，调查户口，推行户帖制度。②明朝继承了元朝以职业定户籍的做法，户籍分民籍、军籍、匠籍等。③明朝户籍册称“黄册”，以里甲制为基础，每里一册，详列各户人口、田土、房屋黄册。④黄册与鱼鳞图册互为补充。
黄册：是明代国家为核实户口、征调赋役而制成的户口版籍，“黄册”以户为单位，详细登载乡贯、姓名、年龄、丁口、田宅、资产，并按从事职业，划定户籍，主要分为民、军、匠三大类。
黄册登记人口徭役征发
鱼鳞图册：保证田赋征发
一、历代户籍制度演变
（二）演变历程
10、清朝
①清朝普通户籍基本沿袭明制，但管理相对松弛。
②清前期：赋役实行固定丁银、摊丁入亩，户籍的作用大为削弱。
③乾隆年间：朝廷谕令户籍永停编审，此后政府只是按照一定的组织制度登记人口数量。
知识链接
“滋生人丁，永不加赋”：1712年，康熙帝规定以前一年的丁银作为定额，不再增加；
“摊丁入亩”：雍正帝即位后，将这笔丁银分摊到田亩中，从此，在中国历史上存在了2000多年的人头税彻底废除，国家对百姓的人身束缚进一步减弱。
材料:今丁银既皆
摊入地粮,而滋生
人户,又钦遵康熙
五十二年皇祖恩
旨,永不加赋.则五年编审,不过沿袭虚文,无裨实政……嗣后编审之例,著永行停止。
——乾隆三十七年(1772年)上谕
乾隆年间停止户籍编审的原因是什么？该措施又具有怎样的意义？
原因：摊丁入亩后，国家征发赋役不必再以户籍为依据，户籍的作用大为削弱。户籍制度与赋役制度彻底隔断
意义：国家对百姓的人身束缚进一步削弱，户籍与税收逐渐分离，在朝廷财政收入中的作用日益下降，赋役越来越多向土地摊派；农民和手工业者可以自由出卖劳动力，促进了商品经济发展。
人头税、田赋、徭役
租庸调制
两税法
一条鞭法
摊丁入亩
丁税为主
地税为主
赋役制度
户籍制度
备受重视的传统户籍制度为何走向消亡？试结合史实解释。
东晋
秦
汉
战国
隋
唐
宋
元
明
清
大索貌阅
三年一造
诸色户计
传统户籍制度的重要功能是赋役征发。唐中期以前，赋役主要以人丁为依据，赋役与户籍紧密结合；唐中期两税法推行后，赋役逐渐以资产（土地）为主，户籍与赋役逐渐分离，直至“摊丁入亩”完全脱离，人头税废除，户籍制度失去财政功能，仅保有人口管理功能……
大规模
编排民户，制定户籍。
分类登记
编户齐民
白籍
↓
土断
主户客户
户帖
黄册
管理松弛
↓
永停编审
古代政府管理户籍的根本目的是掌握人口变动情况，以便征发赋役。
一、历代户籍制度演变
一、历代户籍制度演变
材料:户口漏于国版,夫家脱于联伍，避役者有之，弃捐者有之,浮食者有之,于是奸心竟生，伪端并作矣。小则盗窃，大则攻劫，严刑峻法不能救也。 ——汉代徐干《中论 民数篇》
中国古代户籍制度，从来就不是单纯的户口数量的调查统计，也并非只有人口调查管理与社会治安功能。中国封建社会统治集团，对人民进行控制和剥削的主要形式中，土地与人民的封建依附关系的结合是最基本的。甲兵与税赋，自然就是由被束缚于一定的土地上的人民负担了。而所有这一切都是建立在户籍制度的基础上。”
——周积明《中国社会史论》
材料：户籍制度萌芽于商朝，……战国时期，商鞅将户籍制度发展为“什伍连坐”法。两汉时期，口赋和算赋（人头税）是国家财政收入的一项主要来源，兵役与徭役则是国家要求每个丁男承担的重负，为此，两汉政权一直实行编户齐民制度。编户齐民制度的形成与完善，使大量的人丁民户时时处在封建国家政权的直接控制之下。唐安史之乱后，土地兼并风行，政府的财政收入与徭役来源日枯竭，为了解决危机，唐政府改革征税制度，不以户籍及其登记内容而以土地和财产的多寡为征税依据。明洪武年间，政府进行了全国范围的土地清丈和地籍整理运动，编制鱼鳞图册，地籍与户籍彼此独立。万历年间，张居正推行一条鞭法，使身丁税与户籍相分离。从此，地籍便成为统治者征收赋税的主要依据，而户籍的作用则退居其次了。清政府下令彻底废除人丁编审，户籍管理制度正式退出历史舞台。——《中国户籍制度的历史考》
功能：经济剥削，征收赋税、徭役（主要）；限制人口流动；维护社会治安(基层管理，社会控制)；控制职业，固定身份；维护等级特权。
特点：①历史悠久，不断发展完善；（由复杂到简单）；②户籍制度与赋役、行政管理、社会治安相结合；（与土地和赋税制度逐渐分离；传统户籍制度逐渐被废除。）③对人口流动控制严格（人身依附关系逐渐减弱）；④带有宗法伦理色彩；⑤等级特权色彩浓厚。⑥一定程度上适应了当时社会经济发展，也加深了传统小农经济社会的闭塞性和封闭性。
中国古代户籍制度的主要功能、特点、原因及影响
原因：①中央集权制度的不断强化；②统治者的改革；③农民的反抗斗争；④商品经济的发展；⑤土地兼并和租佃关系的演变；⑥财政危机；⑦重农抑商思想的影响。
积极：政治：强化户籍管理，利于稳定社会秩序和加强中央集权
经济：①便于征发赋役，保证国家财政收入
②客观上促进了社会经济的发展
消极：经济：①户籍制度束缚了人口的自由流动；②加深了传统小农经济社会的闭塞性和封闭性，严重地影响了社会经济的进一步发展
政治：从根本上讲，是统治者维护统治的重要工具。
思想：将农民束缚在土地上,易形成保守社会心理
二、历代基层组织与社会治理
（一）基层组织
1、概况
两套系统：以赋役征发为主的基层管理体制和以相对更强调治安、自治互保的基层民众的自我管理与自我监督机制，共同承担起基层社会治理的任务。
2、特点
材料：虽然从全国范围看，县是基层行政单位，但真正直接管理百姓的是乡、里、亭之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等事，都是由乡里官员直接承担办理的……乡官实际以啬夫为主……啬夫承担乡一级的一切政务，管理行政、司法、征收赋税，征发徭役，是乡里百姓最直接的统治者，因而当时有“但闻啬夫，不知郡县”的说法。
——摘编自白钢主编《中国政治制度史》
从秦汉到明清，县是最基层的行政机构，下设直接管理民众的基层组织。
3、发展演变
秦汉时期实行郡县制， 朝廷命官至郡县而止，其乡里制度则逐步成熟。秦统一六国后，将全国划分为 36个郡，郡下设县，县下置乡、里、亭为基层政权组织，从 而简化了先秦时期 轨、伍、里、连、乡等多级治理结构。
◆县下设乡和里。乡设三老，掌教化，设啬夫，掌讼狱、赋税、设游缴，掌捕盗。里设里正。
◆乡、里之外有亭。亭设亭长，负责传递政令和维护治安。
◆乡官、里正、亭长都由本地有产业，有德行的人担任。
①秦汉时期：乡里制度（下县的皇权）
亭
亭长
传递政令维护治安
乡
三老
（教化）
啬夫
（狱讼、赋税）
游徼
（捕盗）
里
=100户
县
地缘组织逐渐取代了血缘性的宗族主体
二、历代基层组织与社会治理
（一）基层组织
3、发展演变
②魏晋南北朝时期：村坞制度
魏晋南北朝时期还首次出现了“村”的名称，由于战乱频仍、社会动荡不安，不少百姓背井离乡，聚集开发新的地方，形成了有别于原来的“里”的村落。村坞开始逐渐取代里伍，成为乡治的基本组织形式，它们不是国家行政系统的正式组成部分，而是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的，其内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭。
坞堡模型
材料：唐朝，随着社会经济的发展，基层组织已有城乡之分，农村以村为单位，城邑以坊为单位。“两京及州县之郭内分为坊，郊外为村”。乡有乡长，里有里正，村有村正，并有严密的邻保组织相互纠举不法。另据《通典》卷三三《职官·乡官》：大唐凡百户为一里，里置里正，五里为一乡，乡置耆老一人，亦曰“父老”。
——张晋藩《中国古代乡村治理的经验》
材料：洪武十四年诏天下编赋役黄册，以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，馀百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。
——《明史·志·卷五十三》
④明朝：里甲制度，十户为
一甲，一百一十户为一里，
设甲首、里长。
③唐朝：以百户为里，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设里正、坊正、村正。
县
乡
里
保
邻
=4户
=20户
=100户
=500户
唐朝乡里制结构图
⑤清初实行里甲制，后推行编制严密的保甲制：十户为牌，设牌长；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长
二、历代基层组织与社会治理
（二）社会治理
1、特点
2、发展演变
注重建立基层民众的自我管理和相互监督机制。
秦汉
什伍组织
唐朝
北宋
明朝
清朝
以五家为伍，十家为什，百家为里，互相监督。
邻保制度
保甲制
王安石推行保甲制度，源于唐朝的邻保制度
十家牌法
王守仁推行，十家总编为一牌，轮流收掌、察看
保甲制
兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨在维护社会治安的保甲制合一
以四家为邻，五邻为保，彼此之间相互监督
北宋
县
保
甲
牌
=10户
=100户
府
省
牌长
甲长
保长
……
=1000户
清朝保甲制结构图
县
乡
里
甲
=10户
=110户
府
承宣布政使司（省）
明朝里甲制结构图
夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。秦汉的这种基层组织，既发挥基层政权的作用，又带有半自治的性质，表明当时封建国家对基层社会的控制还相对较宽松。
唐代实行的是乡、里、村三级制。村制度的推行，是国家力量向基层社会进一步渗透的有力举措。北宋中后期特别是王安石变法实行保甲制度后，乡里制度发生了重大变化。这一阶段处于由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制的转折时期，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强，乡村权力越来越多地被上调到更便于中央直接控制的州县官吏的手中。
至清代，乡里制度转变为职役制，保甲对乡里的控制更加严密，乡村自治的色彩越来越弱。 由于中国古代社会的特点，其乡村治理尽管含有一定的自治因素，但始终没有发展为真正的乡村地方自治。随着中国封建社会王权的扩张，乡村社会治理越来越深地受到国家政权的干预和控制，其自治性逐渐消退。
——据唐鸣、刘志鹏《中国古代乡村治理的基本模式及其历史变迁》整理
二、历代基层组织与社会治理
中国古代基层治理
的发展趋势及其原因
趋势：
①由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制转变；
②国家对乡村治理的干预和控制逐步增强，乡村自治功能逐步减弱。
③历代政府注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制。
④制度化、体系化
原因：
①国家的统一，封建君主专制中央集权的强化；
②维护小农经济发展，社会稳定的需要。保障赋税征收。
中国基层管理，大体以中唐为界，分成前后两个发展阶段的。
中唐之前是“乡官制”，配套的“乡里制”。
中唐之后是“职役制”，配套的“保甲制”。
二、历代基层组织与社会治理
在古代中国,县以下基层社会,由具有强烈自治色彩的家族、宗族、乡族等组织系列在行政司法、经济活动、精神生活等方面，成为国家末端政权的补充。费正清曾说:“政府统治的活动可以区别为两类,一类是往下只到地方县一级的正规官僚机构的活动,另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动”……“地方长官只有在与当地士绅头面人物的密切合作下,才能做他的工作。”
——摘编自张研、牛贯杰《清史十五讲》
材料：古代社会自郡县制以来，政权只设到县一级，社会基层长期维持“乡绅自治”。这种治理格局概括为“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。中国传统基层自治的存续，得益于既是社会经济单位、又是政治责任单位的家户制度和儒家意识形态的教化。
——任杰、郁建兴《中国基层社会治理中的自治、法治与德治》
中国古代基层治理
的特点、作用及评价
特点：①注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制，宗法关系扮演了重要角色。
②政府对基层组织的渗透力较强，直接发挥指导、监督作用，官员治理与士绅管理相结合。
③封建社会前期基层社会拥有一定的自治权，但尤其是宋代以后基本丧失自治色彩。
作用：有效治理了基层地方，保证了赋役征发，稳定了基层社会秩序，一定程度上推动了基层经济发展。
①巩固了封建统治，稳定地方秩序，推动社会经济、文化习俗的发展。②皇权与绅权在社会治理中是合作关系，皇权不下县，因为皇权把基层治理全交给受过儒家教育的“绅士”，绅士具有广泛的治理权，他们为社区提供公共品，包括修建道路、水利、学校等公共设施，救济鳏寡孤独等。③中国古代乡村治理含有一定的自治因素，但始终没有发展为真正的乡村地方自治。④随着中国封建社会王权的扩张，乡村社会治理越来越深地受到国家政权的干预和控制，其自治性逐渐消退。⑤鸦片战争以后，在接连不断的内乱外患的打击下，农村社会的权力组织趋向解体。1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，传统的乡里制度、保甲制度被乡镇地方自治所取代。
三、历代社会救济与优抚政策
材料：“狗彘食人食而不知检，涂有饿莩而不知发，人死，则曰：‘非我也，岁也。’是何异于刺人而杀之曰：‘非我也，兵也’？王无罪岁，斯天下之民至焉。” ——《孟子》
材料：国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。——《礼记 王制》
材料：仓无备粟，不可以待凶饥。 ——《墨子 七患》
1、原因：
2、对象：
3、作用：
材料：大道之行也，天下为公……鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养。
——《礼记》
材料：以保息养万民，一曰慈幼；二曰养老；三曰振穷；四曰恤贫；五曰宽疾；六曰安富。 ——《周礼·司徒》
周臣（明）《流民图》（局部）
自然：古代社会生产力水平低，自然灾害频发，人民生活缺少保障，需要国家和社会提供必要的、及时的救助。
经济：农耕经济的发展提供了物质基础。
政治：缓和阶级矛盾、笼络人心，维护统治的需要。
文化：儒家的民本观念、仁政思想的影响。
主要是遭受自然灾害、失去劳动能力等情况下的民众。
社会救济为民众提供了一定的生活保障，以保证人口繁衍和正常生产活动的进行，客观上有利于维护统治。
三、历代社会救济与优抚政策
4、政府救济：
含嘉仓粮窖示意图
隋大运河沿线粮仓分布
朱子社仓：南宋朱熹创建的社仓，原名“五夫社仓，位于福建武夷山五夫镇。
（1）仓储制度
①汉朝：建立常平仓制度，积谷备仓，调节粮价。
②隋唐：政府既重视官方储备，也大力提倡民间积储。隋文帝置仓积谷，还鼓励民间自置义仓。官仓救大灾，义仓救小灾。
③后世：社仓、义仓的设置较为普遍。
河北蔚县 常平仓
材料:寿昌遂白令边郡皆筑仓,谷贱时则增其贾而籴,以利农,谷贵时减贾而粜,名曰常平仓。
——《汉书·食货志上》
材料：隋氏西京太仓，东京含嘉仓、洛口仓，华州永丰仓，陕州太原仓，储米粟多者千万石，少者不减数百万石。天下义仓，又皆充满。——《通典·食货七》
三、历代社会救济与优抚政策
4、政府救济：
（2）优抚政策
①尊敬赡养老人
秦汉时期：皇帝有时会赐给高龄老人手杖——鸩杖，以示尊重。
明初：朝廷令各地有司优抚高年平民，八十岁以上月给米五斗、酒三斗、肉五斤。②保障鳏寡孤独生活
从唐朝开始，政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机构(养病坊)。
宋朝的福田院、元朝的众济院、明清的养济院
鸠杖
《千叟宴图》清·汪承霈绘，国家博物馆藏
安济院也作“养济院”。在《武林旧事》中记载，“贫而无依者，则有养济院”。指贫困无依靠的老人，可以进养济院，如同现在的养老院。
慈幼局、安济院
三、历代社会救济与优抚政策
4、民间救济：
(1)宗族：①兴起：宋朝以后，宗族内部的救助活动逐渐兴起。
②表现：北宋范仲淹在族内创设义田，赈济族人，影响深远；宗族通过设立
族产，在衣食住行、婚娶、蒙养、丧葬等方面资助族中贫困者。
(2)慈善组织：明清时期，慈善组织开始兴起,出现善堂、善会等慈善机构。
材料：范文正公，苏人也。平生好施与，择其亲而贫、疏而贤者，咸施之。方贵显时，置负郭常稔之田千亩，号曰义田，以养济群族之人。日有食，岁有衣，嫁娶凶葬，皆有赡。择族之长而贤者主其计，而时共出纳焉……以其所入，给其所聚，沛然有余而无穷。仕而家居俟代者与焉，仕而居官者罢其给。
――钱公辅《义田记》
范义庄
◎范仲淹义田赈族
奉天同善堂
近代中国东北地区规模最大的慈善机构
原因：受到理学的影响，
更加注重家族人伦关系
三、历代社会救济与优抚政策
社会救济是中国古代历朝实施“仁政”的重要内容。康照二十一年，“会直隶、河南巡抚察明，加意抚绥，招辑复业。道官领送回籍，仍捐给籽粒，俾得耕田亩”。乾隆九年，直隶等处水灾严重,灾民极度困苦,经赈济后，皆能安心度日,也无滋事妄行之处。 ——摘编自杨景仁辑：
《近代中国史料必刊三编。筹济编》，台北：文海出版社，1989年
“大抵(各地政府)经理不善，款项不充,致各省穷民仍多无所归者”。而民间，则有“诸乳妇多不良,第贪三百钱(育婴堂每月给乳妇工食费三百文)。得堂中之衣褓，皆用于已子;所养之子,置之不顾,故多病死”。
——摘编自唐甄著：《潜书 恤孤》，乌鲁木齐：新疆青少年出版社，2005 年
评价中国古代的救济制度
进步性：有利于促进封建社会生产的恢复；有利于维护统治，增强百姓对政权的认同；有利于增进百姓对中国传统儒家“仁政”文化的认同感
局限：滋长政府官员及民间社会的腐败
三、历代社会救济与优抚政策
【探究】明清社仓的发展趋势，分析明清社仓的影响？
材料：明朝乡村社仓制度规定，各村二三十家为一会，以户等的高下，分别捐粮收储于仓，而推有德者为社正，进行具体管理。若遇凶年，则计户给散，先中下户，后及上户，上户需偿还，中下户则免其偿还。这种社仓模式，强调完全由民间独立经营，不由官府插手，以避免出现官吏侵吞舞弊行为。然社仓完全由民间经营，其建设状况取决于乡间士绅和富户的良德与努力。在人口稠密、经济发达地区社仓发展较好，反之则流于形式，没有实效……清朝社仓，分成乡村设立的社仓和市镇设立的义仓两种。最初管理均由民间公举本乡有名望之人负责。“春日借贷，秋收偿还，每石取息一斗”。岁底，州县衙门稽查社仓的收储，具报朝廷。清代的社仓以“借贷取息”来维系社、义仓的运行，“春借秋还”，则给百姓以巨大压力。后来朝廷又令地方官府经理社、义仓。如此，社、义仓的管理经营成为地方官员的职责，社、义仓也渐为州县官府所用，而与百姓的实际之需相去甚远。
——以上材料均摘编自袁行霈等主编《中华文明史》
趋势：分类越来越细；救济的方式发生变化，从取之于富到借贷取息，从民间自办到地方政府不断加强管理，再到政府直接经营；地区发展依然不平衡
影响：一定程度上起到救济灾民，稳定社会秩序的作用，发挥了地方乡绅参与救济的积极性；一定程度上导致地方官的腐败行为；为后世的荒政建设提供借鉴。
三、历代社会救济与优抚政策
古代政府为什么要以法律形式规定对贫苦无依的人群进行救助？
这样的法律规定能落实吗？
阅读教材并结合所学，思考古代社会政府和社会力量救济的不同点。
政府救济：
①重点在救灾，核心在保证粮食供应；
②目的是巩固统治，较规范；
③占主体地位；
①侧重于日常生活中的赈济；
②具有自发性和不稳定性；
③处于辅助地位；
民间救济：
(从政治、统治思想、法治传统、目的方面思考)保障这一群体的基本生活是政府的责任；作为官方正统思想的儒家学说中有着大量“仁爱”“民本”思想的阐述；古代政府多以礼法治国，以法律的强制性弥补道德自觉的不足；显示政府对社会救济和社会保障的重视，保证人口繁衍和生产力发展，目的是缓和社会矛盾，稳定社会秩序。
不能落实。因为这样的法律规定不可能长时间得到执行
根本原因在于古代生产力还未达到能普遍予以救助的水平，各级封建政府的阶级属性也决定了其不可能对剥削对象予以全力的救助。因此，这种救助没有形成普遍化和经常化的机制，时有时无，覆盖面和力度都很有限。
再加上官吏的搜刮和监守自盗，这一法律规定必定大打折扣，贫苦无依的人群受到的救助是有限的。
三、历代社会救济与优抚政策
中国古代社会救济的措施、方式
中国古代社会保障制度的特点
类别 措施
灾害赈济 仓储制度（常平仓、义仓）、蠲(juan)免赋役、赈贷
贫困救济 福田院、广惠仓、善堂、善会
养老保障 尊老养老（鸠杖）、养病坊、福田院、众济院、养济院
医疗保障 悲田养病坊、安济坊、居养院、太平惠民局、惠民药局
方式：积储备荒、政府制定法律和制度，并设立专门机构实施救助、宗族内部救济、慈善机构实施救济、以富济贫
①形成较早，源远流长，政府介入程度深；整体保障水平较低。
②国家救济与民间社会救济相结合；政府主体，民间辅助；政府救济的重点是救灾和救急，社会救济重在日常生活中的赈济。
③救济、优抚主体的多元化；方式和手段多样化；
④既包含制度建设，也涉及国家机构的建立与完善；国家立法保障并设专门机构予以实施。
⑤针对不同对象采取不同救济措施。
⑥受儒家思想影响，具有丰富的思想基础和鲜明的伦理特色。
⑦民间救济从自发性逐渐走向组织化。
⑧社会保障水平受综合国力以及最高统治者意志的影响。
三、历代社会救济与优抚政策
（2016年全国卷Ш）40．阅读材料，完成下列要求。（25分）
材料一 社会救济是中国古代历朝实施“仁政”的重要内容，主要依赖于政府财政。明初设养济院收孤苦无靠者，按月发口粮。明律规定：凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依靠，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。”这是正律中首次纳入社会救济保障条款。清代的法律也有关于社会救济的规定，主要有灾荒救济，高龄老人赡养，设栖流所以收养流浪贫民，孝子节妇贫苦者救济，贫苦读书人救济等。 ——摘编自邓云特《中国救荒史》等
材料二 英国圈地运动开始后，偷盗者、乞讨者等日益增多，社会不安定因素急剧增加。1601年，英国颁布济贫法。救济办法因类而异，凡年老及丧失劳动者，在家接受济贫；贫穷儿童则在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去做学徒：流浪者被关进监狱或送入教养院。1834年，新济贫法规定，有劳动能力的失业者必须进“贫民习艺所”，才能得到救济，而那里的条件比最低工资收入的自由劳动者还要恶劣得多。 ——摘编自陈晓律《英国福利制度的由来与发展》
（1）根据材料一二，概括中国明清时期救济制度和英国近代济贫制度实施的共同目的，并指出其救济方式的异同。（18分） （2）根据材料二并结合所学知识，指出与英国近代济贫制度相比，西方现代福利制度有哪些发展 (7分 )
（1）共同目的：救济弱势群体；维护社会稳定；促进政权认同。（6分）相同：政府主导；设置救济机构；立法保障；因类而异。（8分）
不同：英国的救济对有劳动能力的贫民带有惩戒性质；
中国救济制度体现了中国传统文化。
（2）发展：从单纯的救济发展成为公民的社会权利，得到立法和制度上的保证；福利种类众多；覆盖面广，低收入阶层受惠多。（7分）
三、历代社会救济与优抚政策
中国基层社会治理历史悠久。改革开放以后，村民自治成为中国亿万农民的伟大创造。
材料一 宋代一些地方实行乡约制度。其功能主要是扬善惩恶，制定规约进行道德教化，并建立民间组织和相关的赏罚制度，明清时期，宣讲“圣谕”成为乡约最重要的内容。当时，由地方官吏广泛推行乡约制度，设立乡约组织，每月召集百姓宣讲、教化。康熙九年颁布了乡约组织必须宣讲的《上谕十六条》，内容包含“重农桑以足衣食”“训子弟以禁非为”等。
——据杨开道《中国乡约制度》等
材料二 清末，时人认为“地方自治者，为今世界立国之基础……于救亡之事，至为切要”。1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，地方自治大致按行政区划分城镇和乡两级，设立议事会为议决机关，议员由选民互选充任。
——据张海鹏主编《中国近代通史》
材料三 20世纪80年代后，村民自治迅速发展，到1997年底，全国共有91万个村民委员会的村干部由村民直接选举产生，大部分农村有90%以上的选民参加了选举。1998年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。
——据郭德宏等主编《中华人民共和国专题史稿》
【真题演练】（2018年全国卷1）
（1）根据材料一并结合所学知识，概括宋代到明清时期乡约制度的变化，
并说明乡约制度的积极作用（12分）
（2）根据材料二并结合所学知识，简述清末城镇乡地方自治的历史背景。（9分）
（3）根据材料三并结合所学知识，说明村民自治的意义。（4分）
变化：宋以道德教化为主，明清增加了宣讲“圣谕”的内容；
乡约组织从民间自发建立到由地方官吏推动设立。
积极作用：有利于维护社会秩序，加强基层社会治理；有利于发展生产；
促进了儒家文化和传统道德的传播。
内忧外患；西方民主思想传播；清末新政，改革政治制度。
乡村治理的创新，国家治理体系的健全；推动基层民主，促进社会主义政治文明；改革基层社会治理制度，适应社会主义建设的要求。
朝代 户籍制度 基层组织 社会治理 社会救济 优抚政策
秦
汉 隋
唐
宋
元
明
清 分类登记制度
编户齐民
大索貌阅
户籍三年一造
主户与客户
诸色户计
户帖、黄册
永停编审
乡里制度
百户为里，五里为乡
里甲制
编制严密的保甲制
十家牌法
保甲制
邻保制度
什伍组织
常平仓制度
置仓积谷，义仓、社仓
宗族内部的救助活动兴起
慈善组织兴起
养济院
众济院
福田院
养病坊
鸠杖
乡里制与保甲制逐步合一
政府对百姓的人身束缚逐渐减弱
宗族、慈善组织的作用逐渐增大
中国古代的户籍制度与社会治理
中国古代国家治理对当今的启示
①“以民为本”——坚持以人民为中心
②促进阶层流动，扩大中间阶层
——注重国家治理的系统性、整体性、协调性；
③强调教化——充分发挥政府和社会组织的作用，救助与教育相结
合，扶贫先扶志；
④一定的基层自治——坚持和完善基层群众自治制度，调动群众直
接参与管理国家和社会事务、直接行使民主权利。
⑤“为政以德”“德主刑辅、宽严相济”
——坚持在以德治国的同时，健全社会治理的法律体系；
随着中国改革开放不断地发展深化，户籍改革正在有序推进农业转移人口的市民化、城市化。关于社会基层社区建设，习近平总书记不断强调：要积极探索创新，通过多种形式延伸管理链条，提高服务水平,让千家万户切身感受到党和政府的温暖┄┄
“要从最困难的群体入手，从最突出的问题着眼，从最具体的工作抓起，通堵点、疏痛点、消盲点，全面解决好同老百姓生活息息相关的教育、就业、社保、医疗、住房、环保、社会治安等问题，集中全力做好普惠性、基础性、兜底性民生建设。”
聚焦精准扶贫
共建小康社会(共27张PPT)
选必一《国家制度与社会治理》第六单元 基层治理与社会保障
第18课
世界主要国家的
基层治理与社会治理
目录
CONTENTS
西方主要国家基层治理的历史与特点
现代社会保障制度的建立与发展
【课程标准】
知道西方主要国家基层治理的特点及其由来，了解现代社会保障制度的产生及实行情况
2020年的疫情给了全世界人类一场巨大的考验，同时我们从疫情中也看到了中西方面对疫情的应对措施差异极大。
新冠疫情下欧美基层民众抵制戴口罩，抗议封锁指令
新冠疫情下中国基层社区严密防护
中西方的基层治理不同
一、西方主要国家基层治理的历史与特点
古希腊
村社自治
中世纪
近代
现代
庄园、行会或商会、基督教
自治市镇、乡镇
社区
西方主要国家基层治理的历史与特点
1.古希腊时期：
村社实行自治
村社大会是村社最高权力机关，处理与村社有关的事务。包括登记公民、抽签选举议事会议员等
（1）机构：
（2）特点：
凡父母双方均为公民者有公民权，公民在18岁时，在他们村社的名簿中登记，当他们登记之时，村社成员对他们宣誓投票做出决定……如果投票结果认为他们没有自由民身份，他们得向陪审法庭申诉……
——亚里士多德著《雅典政制》
基层治理依靠村社进行
登记公民
抽签选举
议事会议员
村社大会
（村社最高权力机关）
10个部落
30个区
（特里提斯）
139个村社
（德谟区）
议事会的500个议席按各村社公民人口的比例分配到139个村社。
这一举措实际上肯定了村社作为基层政治实体的地位！
（3）背景：
地理环境（多山多岛多港湾）
小国寡民，各邦独立自治
西方主要国家基层治理的历史与特点
2.西欧封建社会：
治理方式
（1）庄园自治
庄园是地方事务的管理者，是地方法规的制定者，是地方案件的审判者。从范围来看，真可谓事无巨细在它的视野之内，一些法庭不仅能够处理邻里吵架、小偷小摸、乱倒垃圾、财物丢失、债务纠纷、土地的转让继承等极为具体琐碎的事情，而且也能处理审判诸如杀人放火、盗窃之类的重大案件。
——齐世荣主编《西欧封建社会》
①基层治理单位
②基层治理者
③职责
庄园
庄园主或管家
经济：组织生产，征收地租
司法：主持庄园法庭审判，裁决纠纷。
①经济上：自给自足。
②政治上：相对独立。拥有自己的法庭，维持社会秩序。
特点：
西方主要国家基层治理的历史与特点
治理方式
（2）城市自治
中世纪城市图景
2.西欧封建社会：
①背景：
①10—11世纪，西欧城市兴起
②城市的市民阶层通过谈判、武装斗争和金钱赎买等方式，从国王或领主那里获得特许状，享有不同程度的自治
为了对付封建主的侵扰，保护辛苦学得的手艺免遭逃亡农奴的竞争，捍卫同行业者的共同利益，也为了垄断本行业生产和经营，避免同行业之间的竞争，城市手工业者按行业组成特殊的团体——行会。为了确保商业贸易的独占权和其他权益，城市商人也联合起来组建自己的团体——商人公会，简称商会，商会在规范城市商品交易、防止无序的恶性竞争方面发挥了关键作用。 ——孟广林 《世界中世纪史》
②基层单位
行会或商会，由城市里的手工业者和商人组成。
③职能与职权
巴黎商人行会的会长拥有广泛的权力，他的司法审判权不但及于商会成员，而且及于全体巴黎市民，他负责城防建设，监督道路桥梁的修筑，主持城市警务及粮食供应，并征收赋税，可见他的政治作用之大。
——齐世荣主编《西欧封建社会》
规范手工业者和商人的经营活动
上层分子把持城市政权，行使城市治理的职责(享有相对独立的立法、司法、行政权)，如意大利的佛罗伦萨。
④影响：
有利于商品经济发展和资本主义萌芽；
促进封建主义的瓦解；
促进近代市民阶级精神，即现代法治精神的形成；
推动了人类社会的转型。
实质：这种基层自治并不是基层居民平等参与，封建领主、庄园主或城市上层人士是基层自治的主导者。
治理方式
（3）基督教会
在中古时期的西欧，无论是离婚还是结婚，都必须获得教会的认可。如图反映了教士宣布解除婚姻，把丈夫、妻子和子女分离的场面。
教士解除婚姻的场面
2.西欧封建社会：
西方主要国家基层治理的历史与特点
在基层治理中也发挥了重要作用
整个西欧社会的居民几乎都是基督徒教，教会控制着他们的精神生活，它是西欧最大的有组织的力量。
基督教伦理教化①教士宣讲教义②开办学校
③主持婚丧嫁娶等生活仪式④兴办慈善机构及医院。
基督教的宗教伦理和教化作用强化了教会对人们的控制，深刻影响了人们的思想意识和日常行为
出 生
在教父主持下接受洗礼
临 终
由教父主持涂香油仪式，以求灵魂能够升入天堂
死 后
葬礼在教堂举行，遗体被葬在教堂附属的墓地
结 婚
由教父主持婚礼
西方主要国家基层治理的历史与特点
3.近现代西方
国家的基层治理
乡镇、自治市镇→社区组织
（1）乡镇、自治市镇
①背景：
随着近代西欧民族国家的产生和社会经济的发展，各国在继承地方自治传统的基础上，加强了对基层治理的管理。
西班牙
政治
经济
历史传统
随着欧洲民族国家的出现，中央集权加强，教会的权力逐渐被排除在世俗社会治理之外，国家把基层治理纳入政府管理范围；资本主义制度及政治模式逐渐建立。
社会经济发展，封建庄园逐渐解体，资本主义农业发展；城市新兴资产阶级打破行会治理模式；
基层自治的历史传统
启蒙思想的影响
西方主要国家基层治理的历史与特点
3.近现代西方
国家的基层治理
乡镇、自治市镇→社区组织
（1）乡镇、自治市镇
②表现：
美国
法国
英国
建立：
基层单位：
确立：
自治权力：
基层单位：
自治传统浓厚
中央集权影响大
确立：
基层单位：
自治权力：
自治权力：
确立：1835年颁布法律
（《市政法案》），确立了英国近代自治市制度。
自治市镇
自治权力：自治市的政府和议会由当地选民选举产生；地方征税自主开支；接受选民监督。
建国后保持了地方自治的传统。
乡镇
自治权力：承担着除司法之外的所有公共服务功能。
法国大革命后形成
自治市镇
自治权力：每个市镇的市长和市议会由普选产生，市长同时对中央政府和本地选民负责。
西方主要国家基层治理的历史与特点
3.近现代西方
国家的基层治理
（2）社区组织
①开始形成—工业革命后
纽约市总面积达1214.4
平方公里，1790-1910年，人口快速增长，年均增速4.8%，从4.9万人增长到476.7万人。
失业
贫困
养老
环境污染
乡镇、自治市镇→社区组织
随着工业革命的发展，城市人口激增，导致社会问题不断发生，贫困、失业、养老以及环境污染等等，传统的社会救济方式遇到瓶颈难以解决，各国不得不探索社会救济新方法
背景：
形成：
把城市分为若干小区，每个小区组织志愿者，负责救济的分配，并协调慈善团体和救济机构的工作，社区组织开始形成。
工业革命造成数目庞大的农村人口离开了原先的社会网络，流入城镇，形成都会底层的无产阶级，陷入贫困、愚昧、脏乱、疾病、失业以及各种堕落、犯罪的生活状态，已经不是昔日的教会、慈善事业或者济贫法所能因应。
——钱永祥《自由主义如何看见“底层”》
社区服务最早是为了解决西方工业化过程中的贫困问题而产生的。1869年，在索里牧师的倡导下，英国伦敦成立了第一个以济贫为主要功能的社区服务组织——慈善组织会社。它将伦敦全区划分为若干区，每区建立一个分支机构和志愿委员会，主持本区的救济分配工作。继慈善组织会社活动之后，在英美又兴起了睦邻组织运动。……后来这类组织发展成了各具特色的社区服务中心，进一步促进了社区服务的发展。 ——李容芳《社会保障学》
西方主要国家基层治理的历史与特点
3.近现代西方
国家的基层治理
（2）社区组织
②二战后---
发展成为基层自治的主要方式
乡镇、自治市镇→社区组织
原因：
表现：
意义：
二战后的英国
A、各国政府对基层治理的重视与治理方式变革；（二战后，各国政府都认识到，要提高生活品质，改善人民生活，不能单靠政府，必须组织和鼓励当地居民参与，建立自下而上的机制解决社会问题。）
B、随着经济社会发展，事务增多； C、民主政治的发展；
D、联合国对社区建设的推动（1955年《通过社区发展促进社会进步的报告》）
社区在政府不同程度的管理和组织下，实行居民自我管理，不仅提供生活服务、教育、休闲娱乐、福利、卫生保健等，还参与相关城市的规划、土地政策等地方政府的决策。
缓和了社会矛盾，维护了社会秩序和政治稳定。
西方主要国家基层治理的历史与特点
3.近现代西方
国家的基层治理
（2）社区组织
③20世纪80年代以后---
社区承担了更多的政府功能
乡镇、自治市镇→社区组织
表现：
意义：
①西方国家的基层治理更加强调政府、社区和非政府组织的共同作用，②社区承担了更多的政府职能，③公众、志愿者和私人部分提供了越来越多的公共服务，④社区管理的市场化改革
使基层治理的效率更高，成本更低。
地方政府的任务在于明确要求和设定优先项目，制定服务标准和运用最佳方式来达到这些标准，并将提供服务和战略责任加以区分。地方政府不再采用直接提供公共服务的传统模式。 ——英国《竞争求质量》白皮书（1991年）
社区管理的市场化改革
为了提高地方政府的管理效率，各国纷纷在社区管理中引入企业管理办法，还把原先由政府承担的很多事务交给市场和社会，通过市场竞争机制，实现社会的有效分工。
阅读材料，指出八九十年代以来社区管理的新变化？你怎么看待这种基层治理方式？
变化：政府不再直接提供公共服务的传统模式，而是引入企业管理办法，实行市场化改革。
如何看待：地方政府在基层社会治理中引入市场化手段，体现社会管理方式的创新，有利于激发市场活力，调动社区和居民积极性，提高服务效率和质量···
西方主要国家基层治理的历史与特点
3.近现代西方
国家的基层治理
（2）社区组织
乡镇、自治市镇→社区组织
一般认为,“社区”这个概念出自德国学者滕尼斯1887年的著作《社区与社会》一书。西方发达国家的社区建设和社区治理，也早于中国的实践。欧洲早期的救济工作就发挥了社区的重要作用。18世纪末、19世纪中叶德国部分城市实施的济贫改革，其要点就是“将城市划分为若干社区，结合社区中教育、卫生、福利及宗教组织”的力量；19世纪末,英国和美国发起社区睦邻组织运动，旨在通过社会组织的参与，整合社区内外资源，激发居民自主自立精神，协助社区内的弱势群体。第二次世界大战以后，联合国借由“社区发展计划”来推动社区发展，借以推动基层社会改造。
——摘编自吴晓琳等《“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察》
根据材料结合所学知识，概括西方社区发展的特点
①从社区救济入手； ②将社会福利与社会治理相结合； ③自上而下推行；
④带动居民参与基层治理； ⑤建设政府与社区的合作伙伴关系； ⑥服务形式多样，代替了政府的部分职能，受政府管理；
⑦依靠社会力量，可参与并影响政府决策。
西方主要国家基层治理的历史与特点
4. 特点与作用
古希腊
西欧封建社会
近代
（工业革命后）
现代
（二战后）
20世纪
80年代后
村社自治
庄园自治
城市自治
基督教会
自治市镇、乡镇
↓
社区组织开始形成
社区发展为基层自治的主要方式
社区承担了更多的政府功能
西方基层治理的特点
西方基层治理的作用
①基层自治是基层治理的主要特点，自主权逐渐扩大；
②基层自治的建立、发展和完善是一个长期、渐进的过程；
③地方分权和地方自治相结合，即对内的民主治理和对外的独立自主；
④基层治理向规范化、法治化方向发展。
①缓和阶级矛盾，维护社会稳定
②保障人民权益，巩固民主政治
③提高生活品质，改善人民生活
④提高治理效率，降低治理成本
西方基层治理演变趋势
基层自治—政府主导—基层自治；
自上而下—自下而上 ；自治机构专业化
现代社会保障制度的建立与发展
1.西方的社会保障制度
含义：社会保障是指以国家或政府为主体，依据法律，通过国民收入的再分配，保障公民基本生活的制度。
起源于中世纪时期西方社会救助机构：教会救助、行会救助、封建庄园救助等。
材料1：据统计，宗教改革前至少有110座养育院和2000多家施物所归教会所有，在这些场所接受救济的贫民有近9万人……
——彭迪先《世界经济史纲》
材料2：林里吉斯圣三一行会规定：当会员陷于贫困时，有权利从行会的收益中获取生活救济。 ——金志霖《英国行会史》
材料3：中世纪的庄园对贫困佃农的救济，包括为寡妇和幼子谋生，对孤儿提供监护和救助。 ——《中世纪欧洲贵族的生活》
救济特点：
随意性、应急性的补救
现代社会保障制度的建立与发展
1.西方的社会保障制度
（1）发展过程：
1601年，英国颁布了济贫法，此后，欧洲各国纷纷建立济贫制度
德国初步建立了社会保障制度，涉及疾病、工伤和养老等方面
英国率先构建了社会保障体系，基本实现全民覆盖，推动了社会保障制度的发展。此后主要资本主义国家都建成福利国家，社会保障制度基本建立。
酝酿和
基础阶段
美国颁布《社会保障法》，标志着美国现代社会保障制度的最终确立。
建立和
健全阶段
19C80年代
1935年
二战后
17世纪初
事前保险比事后救济更有前瞻性
现代社会保障制度的建立与发展
1.西方的社会保障制度
二战后，西欧逐步建立起面向全民的社会保障网，除退休金、失业和医疗工伤三大保险外，还设立了孕、产妇补贴、幼儿、学童补贴等几十种项目。……1972年，欧共体“社会行动纲领”把解决失业特别是青年人和残疾人的就业问题列入优先目标之一。80年代，西欧各国为了缓和财政不平衡状况，增加税收和削减社会保障支出。——摘编自李琮《西欧社会保障制度》
从摇篮到墓地，二战后，英国率先构建了包括家庭津贴、养老、疾病、失业、伤残和死亡等内容的社会保障体系。此后，瑞典、挪威、芬兰、丹麦等北欧国家以及法国、德国、加拿大和澳大利亚等国都建成了福利国家，社会保障制度基本建立，印度也有较大起步。
根据材料，指出二战后西欧社会保障制度的新发展？二战后福利国家形成的原因、目的、实质？
新发展：社会保障制度种类多，覆盖面广(全民化、全面化)；欧共体加强对社会保障制度的协调；20世纪80年代削减社会保障支出。
美国人排队领取救济
①物质基础：第三次科技革命促进资本主义经济的发展
②体制保障：国家垄断资本主义的发展
③历史教训：吸取经济大萧条的教训，受罗斯福新政的影响
④外部压力：与苏联等社会主义国家的竞争和借鉴。
目的：缩小贫富差距，减少社会矛盾；
维护资本主义制度
实质：国民收入再分配的一种形式，分配领域社会化的表现。
现代社会保障制度的建立与发展
1.西方的社会保障制度
（2）原因：
17世纪初的英国，随着圈地运动的开展，大量失地农民流入城市。工业处于萌芽阶段，吸收劳动力的能力有限，造成了庞大的贫困失业大军。同时加上人口增加、农业歉收、饥荒和对外扩张等一系列因素，社会问题日益突出，开始引发社会冲突，对社会秩序的稳定产生严重威胁。
材料：工业革命后，德国经济发展，社会财富增加。但同时贫富差距拉大，经济的不稳定性增加。工人的工作环境和生活待遇较差，工人运动日益发展。面对这种情况，一些有见识的资本家认为要获得长远利益，有必要适当改善工人的待遇。以俾斯麦为代表的德国统治者认为，要防止社会主义运动的发展，还需要用温和的手段缓解工人的对抗情绪，以保证正常的社会秩序。
如果自由社会不能帮助众多的穷人，就不能保全少数富人。 ——美国总统肯尼迪
(我们的)社会有一个梯子和一张安全网，梯子用来供人们自己努力改善生活，安全网则用来防止人们跌入深渊。 ——英国首相撒切尔夫人
1930年美国失业者
经济萧条中饥饿的母亲
经济：圈地运动，社会问题日益突出，影响社会稳定；工业革命后，资本主义国家经济实力增强，奠定了必备的经济基础；经济大危机进一步激化矛盾；二战后西欧经济遭到严重破坏，社会贫困人群扩大
政治：工业革命贫富差距扩大，激化了阶级矛盾，工人运动高涨，为了缓和阶级矛盾，巩固资产阶级的统治；
思想：工业革命促进了工人阶级力量壮大，阶级意识不断觉醒，为争取权益而不断斗争。二战后凯恩斯主义把社会福利当作经济调节杠杆；原有的社会救济制度开始难以满足社会发展需要，根据形势变化不断调整。
现代社会保障制度的建立与发展
1.西方的社会保障制度
（3）评价：
材料二 （英国）社会福利计划的各项开支占到了公共支出总额的50%。……（瑞典）主要靠借债和赤字预算来维持社会福利的各项开支。……在各国社会福利开支仍在不断增加的同时，各国的经济增长速度大幅度下降。……联邦德国从1970年到80年代中期，领取维持日常生活救济的人数增加了一倍。……70%以上的美国人反对政府在福利救济方面花更多的钱。
——陈银娥《现代社会的福利制度》
材料：“福利国家”在消除社会不公，保障居民基本生存条件、促进社会民主与公正方面，确实发挥了重要影响与作用。同时，它也产生了缓和社会矛盾、促进政治安定、巩固资产阶级政治制度的重要影响和作用。另一方面，随着社会发展，“福利国家”越来越成为英国政府的沉重负担，它与经济发展的效率发生了矛盾，日子一久，又产生了新的社会问题，如人才外流、人才老龄化、中产阶级日渐削弱等。这个问题已经发展成为“英国病”的新病因。
材料三 英格兰西北小城布来克朴的麦高雷一家一母五女，六人都不外出工作，她们和8条宠物狗住在一套政府提供的房子里，收入居然也近3万英镑，被称为英国最懒家族。虽然年入3万英镑现钞，她一家居然还不知足，抱怨住的太挤，正申请更宽敞的大福利房。
积极性：资本主义国家的社会保障制度是生产力发展到一定阶段的产物，改善了广大人民群众的生活，缓和了社会矛盾，有利于经济发展；巩固了资产阶级统治
局限性：过度的社会保障，加大国家财政支出的负担，容易助长懒惰行为，使整个社会缺乏工作动力，（降低了人们的工作积极性）效率低下。带来社会道德危机。
福利制度的健全和完善，要与社会的可持续发展相结合。高福利未必完全等于社会和谐，寻求公平与效率的平衡是关键。
在性质上
保障项目上
在社会保障对象上
在资金筹集方式上
从过去的分散、零星项目转向现代社会全面、系统的保障。种类繁多，主要包括医疗保险、失业保险、工伤保险和养老保险等
从传统社会中的贫民转向全体雇佣劳动者，再转向全体国民，实现了对全体社会成员的普遍保障。覆盖面广，低收入阶层收入多。
不仅要求多方出资，而且实现了由国家出面强制执行。
从传统社会济贫的恩赐性质转变为现代社会中的政府的责任和义务，公民的社会权利，得到立法和制度上的保证
现代社会保障制度的建立与发展
1.西方的社会保障制度
（4）特点：
现代社会保障制度的建立与发展
2.社会主义国家的
社会保障制度
（1）苏联：
根据1977年苏联宪法，实行全民社会保险制度
①初步形成，第一部社会保险法
1951年2月颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国制定的第一部保险法。
②逐渐成熟，保障水平稳步提高
随着改革开放不断推进，我国的社会保障制度也日趋成熟，在满足人民的医疗、教育、就业、养老、住房需求等方面取得了重要进展
③全覆盖，让亿万人享有基本保障
党的十八大以来，社会保障覆盖范围越来越广。目前，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，全民医保基本实现。 目前，建成世界上规模最大的社会保障体系。脱贫攻坚取得全面胜利，消除了绝对贫困。
④更公平，突破城乡分割的藩篱
建立起了建立统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度
现代社会保障制度的建立与发展
2.社会主义国家的
社会保障制度
（2）新中国成立后：
具有中国特色的社会保障制度逐步建立
发 展 过 程
现代社会保障制度的建立与发展
2.社会主义国家的
社会保障制度
（2）新中国成立后：
具有中国特色的社会保障制度逐步建立
03
新中国
社会保障制度
中国特色社会保障体系
意义：
减轻了人们的后顾之忧，促进了国家社会经济的发展。
提升国家治理水平、缓和社会矛盾……
现代社会保障制度的建立与发展
2.社会主义国家的
社会保障制度
（2）新中国成立后：
原因：
聚焦关注民生 共建小康社会
全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划……完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。完善失业、工伤保险制度。建立全国统一的社会保险公共服务平台。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。
——习近平《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中共十九大上的报告》
①借鉴西方资本主义国家和苏联等国的有益经验；
②改革开放以来，社会主义经济迅速发展为人民生活提供物质基础；
③党和政府关注民生，不断重视提高人民生活水平；
④社会主义市场经济体制逐步建立，社会主义制度不断发展完善。
材料 20世纪70年代中期以后，发达资本主义国家社会福利制度陷入重重困境。随着经济全球化和贸易自由化的蓬勃兴起与加速发展，资本可以随意跃出国界，工会对福利的任何进一步要求和政府扩大社会福利支出的政策都会促使资本“外逃”，资本“外逃”反过来又加剧了国内的失业压力。庞大的社会福利支出用于消费，增加了西欧国家产品的生产成本，导致这些国家在对外经济中处于劣势。国民对福利的过度依赖导致工作积极性不高和劳动力市场僵化，“福利经济”培养出一批坐享其成的懒汉，诱发了长期困扰西方社会的“福利道德”问题。 ——摘编自代恒猛《全球化与欧洲“福利国家”：一个理论研究视角》
【合作探究】
★谈谈你对社会福利的认识及对我国福利制度建设的启示
现代社会保障制度的建立与发展
认识：社会福利措施是一个国家文明与进步的重要标志；高福利未必完全等于社会和谐；生产力的发展是实践社会福利措施的前提，经济发展同时要大力发展社会福利事业；社会福利政策作为社会政策的重要组成部分也是处在不断地变化中的┅┅
启示：实施社会福利有利于改善民生，稳定社会；调动全社会的福利意识、拓宽资金渠道，适度减轻政府财政负担；加强对社会福利政策不断调整，防止培养惰性思想；社会福利制度既要兼顾公平，又要注重经济发展的效率；福利制度的健全和完善，要与社会的可持续发展相结合┅┅
古希腊
西欧封建社会
近代
（工业革命后）
现代
（二战后）
村社自治
庄园自治
城市自治
基督教会
自治市镇
↓
社区组织开始形成
社区发展为基层自治的主要方式
小结
基层治理
社会
保障
17世纪初
济贫制度
19世纪80年代社会保险制度
1935年
社会保障制度
二战以后
福利国家
英国济贫法
↓
欧洲济贫制度
德国初步建立
社会保险制度
美国现代社会保障制度最终确立
社会保障制度
基本建立
资本主义
国家
社会主义
国家
苏联：根据1977年苏联颁布的宪法，苏联实行全民社会保险制度
新中国成立后：具有中国特色的社会保障制度逐步建立
20世纪
80年代后
社区承担了
更多的政府功能
