第9课 清末新政 教案
一、教学目标
1、知识与技能
知道“预约变法”上谕、清政府推行新政、五大臣出洋考察、清廷预备立宪、《钦定宪法大纲》、皇族内阁。
了解清末新政与百日维新的主要措施，比较两者之异同。
2、过程与方法
从清末新政的举措与过程，剖析其实质与必然结果。
比较清政府先后推行洋务运动和清末新政的背景与目的。
比较《钦定宪法大纲》与英国《权利法案》对君权的界定。
3、情感态度与价值观
清末新政是清政府迫于形势，为巩固统治而推行的又一次自救运动。新政的措施在一定程度上促进了资本主义的发展，取得了相应的成效，有利于中国现代化的进程。
“预备立宪”的有名无实和“皇族内阁”的政治骗局，暴露了清政府假宪政真集权的真面目，从而使它大失民心，不可避免走向穷途末路。
二、教学要点
1、重点：清末新政的主要内容及历史影响
2、难点：如何合理评价新政措施及其作用。
三、教学过程
师：1898年慈禧太后发动戊戌政变，镇压了维新变法运动。为什么不到三年，她会决定“预约变法”，推行新政？而就在改革之路走到中途的时候，这个政权竟然一下子被推翻了！这究竟是为什么？改革本是以自强为目标的，为什么最后竟敲响了政权解体的丧钟？带着这些问题，今天我们将学习第9课清末新政。
（PPT显示）
《近代中国史纲》说：“慈禧扼杀了戊戌变法，造成了一场几乎使国家毁灭的滔天大祸。等到洋兵进入北京，仓惶出奔，有同丧家之犬，知道今后她的命运系于外人的喜怒，迭下罪己诏、保荐人才诏，最后竟亦宣布变法，动机实为对外献媚。”
根据这段材料，我们联想上节课的内容，尤其是关于《辛丑条约》造成的影响。其实除了媚外，清政府推行“新政”完全是出于无奈，根本原因是清政府内外交困，无法照旧维持统治。
我们一起来回顾一下，第二次鸦片战争期间，清政府也曾内有太平天国起义，外遭英法联军进攻，面临困境。为了挽救危局，清政府内洋务派发起洋务运动，企图通过学习西方技术，实现自强求富。当时出现了“同治中兴”的表象，但好景不长，甲午战争的败局，宣告了洋务运动的破产，政府的自救之举没有成功。1900年，八国联军侵华，给了清政府更大的冲击。北京陷落，帝后西逃，这是继1860年逃亡热河之后，慈禧又一次狼狈出逃。（PPT显示外部因素）
那么当时国内社会又是怎样的呢？太平天国失败后，各地下层民众的反抗斗争此起彼伏，从未停止。1898年，义和团在山东兴起后，在北方成燎原之势。清政府时剿时抚，后来又与八国联军联手镇压了义和团，但方兴未艾的资产阶级革命已从东南兴起，震荡了清朝的统治。一些督抚大员和地主士绅发出改革变求、稳定政局的请愿。（PPT显示内部因素）
补充理解：
东南互保：西太后宣战之日，通谕各省督抚“保守疆土，接济京师，联合一气，共挽危局”。而重要督抚多为汉人，拒不受命，如两广总督李鸿章、两江总督刘坤一、湖广总督张之洞等。面对北方轰轰烈烈的义和团运动，为保证长江流域等南方地区社会秩序稳定，由刘坤一、张之洞与各国立互保之约，外国兵船不入长江，内地外侨由刘坤一、张之洞负责保护，上海租界归外国人保护。浙江、福建相继参加，李鸿章先已声明自保两广，断不遵奉所谓宣战诏。山东巡抚袁世凯为剿办拳匪最力之人，自与刘、张一致。四川、陕西、河南督抚均同意刘、张的主张，互保的区域实际上包括有十三省。
反清志士利用会党的活动：湖南人唐才常（谭嗣同的好友），谭嗣同被杀害后，他矢言与西太后不共戴天。义和团运动期间，他一面联络上海知识分子，组织“正气会”，一面联络长江会党，准备发动武装起义。八国联军进入北京，他改“正气会”为“自立会”，成立“自立军”。
南方改良派士绅的活动：南方改良派士绅如张謇（1894年科举的状元）、何嗣焜（举人，上海南洋公学总教习）、陈三立（戊戌维新时湖南巡抚陈宝箴之子）等人，欲说服刘坤一、张之洞谋南方独立。
南方革命党人的起义：1900年10月，孙中山领导的革命党人在广东惠州发动起义。
面对日趋尖锐的社会矛盾，为了化解危机，实现王朝的自我拯救，清政府不得不打出“维新”的旗号。
（PPT显示）1901年1月29日，逃亡在西安的慈禧太后以光绪的名义发布“预约变法”谕旨：“康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也……。至近之人学西法者，语言文字、制造器械而已。此西艺之皮毛，而非西政之本原也。……中国不此之务，徒学其一言一行、一技一能，而佐以瞻徇情面，自私身家之积习；舍其本原而不学，学其皮毛而不精，天下安能富强？……总之，法令必更，锢习必破，欲议振作，当议更张。” （光绪二十七年三月）4月，成立督办政务处，具体负责变法事宜。
小结：曾经镇压变法的慈禧也唱起了“维新”之调，说明改革求新、救亡图存已成为历史潮流，势不可挡。同时也显示从传统的农业文明向近代工业文明转变时中国社会不可逆转的发展趋势。
请大家注意课本小字。“预约变法”颁布后，许多大臣纷纷响应上奏，最著名而又实际产生影响的，就是由两江总督刘坤一领衔、湖广总督张之洞主稿的三道奏折，也就是“江楚会奏三疏”。第一疏论育才兴学，以教育改革为主；第二疏，以改变中国的旧法为主；第三疏，论采用西法。江楚会奏三疏“几乎包括了洋务派和维新派的大部分主张，反应了社会主流的改革共识。（PPT显示：10月2日，慈禧太后发布懿旨刘坤一、张之洞会奏整顿中法、仿形西法各条，事多可行，即按照所陈，随时设法则要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。）这样，江楚会奏三疏就成了清廷实行变法的纲领性文件，新政进入具体实施阶段。
下面我们来看看清政府采取了哪些措施，请大家阅读教材第一目最后两段。
生：……
师：我们来对这些措施做一个归纳和整理。在官制方面，改造行政机构；在经济方面，鼓励发展实业。
（PPT显示）
1902年2月23日，清政府颁布上谕，申明“工商业为富强之根本，自应及时振兴”， 1903年清廷设立商部，以“振兴商务”，奖励发明创造，鼓励私人投资设厂，保护工商业者的权利。
“1905-1908年，年均设厂数超过洋务运动30年的20多倍与甲午后的2.5倍，投资额分别超过5.7倍与2.9倍。” ——黄逸峰等《旧中国的民族资产阶级》
1903年在北京设铸造银钱总厂，1905年在天津办户部银行（大清银行） ，至1911年，全国共有30家银行，保险公司14家，投资公司1家。
在军事上，提高军队素质。1901年，停止武科科举考试 ，裁汰绿营和防勇，仿照西方建立“常备军”，采用新法训练，使用洋枪洋炮。1903年12月，设立练兵处，以奕劻为总理，袁世凯为会办。 1904年，练兵处会同兵部制定了一系列规章。和法令，以及选派陆军学生出洋游学章程。 1905年，设立巡警部。1906年11月 ，兵部改名。（简单提到清八旗绿营建制）军制改革既是军事的现代化，而改革建立的新军又是以后辛亥革命推翻清朝的主力军。
在文教方面，培养新式人才。1901年，改八股为策论；1904年1月，《奏定学堂章程》，史称“癸卯学制”；1905年9月2日，清廷发布上谕宣布：“自丙午科始所有乡会试一律停止。各省岁科考试亦即停止。” 1905年12月，设立学部，以容庆为尚书；1906年，裁掉学政，设立提学使和教育会；新式学堂的发展： 1904年，学堂4222所，学生92000人； 1909年，学堂52343所，学生156万人。出国留洋： 1901年，清政府下诏令各省选派学生出洋； 1906年，发布《考验游学毕业生章程》五条。（简单讲述留日原因与代表人物）
另外在律法方面，加强法制建设；在习俗方面，倡新风易旧俗。
这些“新政”措施的部分内容，我们在哪里学到过？
生：戊戌变法。
师：对。通过这些内容，我们不难发现：第一，“新政”涉及面广，有些方面已经超过戊戌变法的内容（如允许满汉通婚、改革官制等）。第二，“新政”措施有利于资本主义的发展（如奖励实业），推动了社会风气的转变（如禁缠足、禁鸦片等），促进了国家的现代化建设（如改革官制、废除科举）。
以上两点其实是对“新政”积极一面的肯定。但是，我们也可以从另一角度来看，改革的想法是好的，但是其实施的方式却是又像维新变法那般迅疾、过激。以文教改革为例，科举与八股文，在先后五、六年间，全部废罢。全国上千万人都等着科举出人头地，这对他们会造成什么样的冲击。作为传统知识分子惟一的出路，一辈子读书，其他什么也不会，仕途一下子中断，对很多人在精神上是一次巨大的打击。从这一点讲来，为什么辛亥革命时的新军队伍中会出现许多知识分子的身影也就可以理解了。也就是说，它为后来的社会埋下了不稳定因素。
第三，“新政”改革并未触及居清朝统治核心的君主专制制度，目的是强化清王朝的统治机能，因而作用有限。
随着“新政”的推行，客观上激发了民众希望进一步政治改革的热情，要求政治制度改革的呼声越来越高。那么如何改，是学日本那样的君主立宪制度还是学习俄国的君主专制？
就在清政府内部出现犹豫的时候，1904年日俄战争爆发，两个强盗为了争夺中国东北，在中国的家门口打了起来，结果是“立宪”的日本战胜了“专制”的俄国。于是在在资产阶级立宪派的推动下，自1904年，一些官员纷纷上书，要求学习日本，进行立宪。
（知识点链接）立宪派：随着“新政”的推行，资产阶级爱国运动和革命运动的兴起，民族资产阶级上层的政治代表也积极行动起来。他们认为，要发展资本主义，就必须要实现君主立宪。立宪派又分为海外和国内两个部分。海外以康有为、梁启超为代表。戊戌政变后，康、梁逃亡海外，在华侨中建立保皇会，宣传保皇、立宪，反对革命，在国内外有相当的影响。国内以较大的商办企业主，商办路、矿公司的主持人以及与他们在政治、经济上有联系的知名人士代表，如大生纱厂和通海垦牧公司的主办人张謇，浙江铁路公司总经理汤寿潜，首倡湖南“铁路股东会”的谭延闿等，都是立宪派里声名显赫的人物。同身居国外的立宪派比较，他们有较强的政治、经济实力，是国内立宪运动的发起者和组织者。
清政府面对“立宪”的呼声，不得不“顺从”民意，派五大臣出洋考察宪政。1905年7月，清廷谕派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部侍郎绍英分赴东西洋各国考察政治。因革命党人吴樾谋炸，五大臣出访推迟。12月，载泽与山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎，戴鸿慈与端方分途赴日、英、法、比和美、德、俄、意、奥等国考察政治。
五大臣考察历时半年之久，考察了10多个国家。期间参观了议院、行政机关、学校、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局、博物馆、浴池、教会、动植物园等；拜会各国政治家，听讲宪政原理，调查各项政治制度等。
1906年8月，五大臣归国，秘陈慈禧说，实行立宪，可保“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，因此要求诏定国是，仿行宪政。他们还说：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之朝，原可宽立年限。” 经过一番讨论，清廷决定采纳五大臣的意见，实行“预备立宪”。
因此，我们可以说，立宪存在这样几个问题。第一，立宪动力不足：五大臣考察实出于外界压力，并非内在因素的驱动。第二，立宪质量不高：五大臣是不懂宪政的亲贵大臣，回国后的立宪宪章由人代笔。第三，立宪动机不良：立宪奏章认为若清廷掌握立宪主导权，则立宪有利无弊。
1906年9月，清廷颁布上谕，宣布“预备仿行宪政”。“预备立宪”这个旨意一出，朝野上下，那个是举国欢腾。同学们可以看小字部分，各地的立宪活动如雨后春笋，一个个冒了出来。各地纷纷组建立宪团体，发表演说，对清政府的立宪活动吹得是天花乱坠。
大家可以看看文献选读中的上谕片段。这个上谕有什么吸引人之处？（请学生阅读并让学生试分析，师帮助理解，指出其表面重视舆论、顺从民意，实则寻找借口、推诿拖延。）
那么立宪的实质是什么呢？清政府再三强调“大权统于朝廷”，不愿让权于民。而且清政府内部对于官制如何改革也是各有各得想法，慈禧她只想安度晚年，对于立宪抱着敷衍的态度；满洲贵族企图通过立宪进一步巩固自己的特权，削弱地方权力，地方上袁世凯等人则希望通过新政限制满洲贵族和中央的权力。围绕着利益的重新分配，满汉矛盾、地方与中央的矛盾百出。因而，官制改革雷声大，雨点小，很少有实质变化。
“预备立宪”有名无实，大家当然不慢满，从1907年开始，请愿声不断，要求缩短立宪期限，迫于多方压力，清政府于1908年8月，宣布“预备立宪”以九年为限，颁布《钦定宪法大纲》。（PPT显示其内容并分析）
请同学们联想一下英国资产阶级革命时颁布的《权利法案》，它对君主权力是如何规定的？
生：……
师：《权利法案》规定，英国的君主此后统而不治，是礼仪性的国家之首。而《钦定宪法大纲》设定，清朝皇帝仍然总揽大权，与专制帝王大同小异。由此可见，《钦定宪法大纲》以宪政为名，实保君权不失。而且这个不像样的方案，还得九年后才实施，显然是装点门面，拖延时间。
（PPT显示）
“如果真要立宪，九年的预备实在还不够，但是因为当时国人对满清全不信任，故反对九年的预备，说满清不过藉预备之名以搁置立宪。”
——蒋廷黼《中国近代史》
1908年11月，光绪、慈禧相继去世，溥仪继位，其父醇亲王载沣摄政。 1909年10月，各省（除新疆外）先后成立了谘议局。10月，在北京成立了资政院。预备立宪期限改为五年，定于1911年成立内阁。（PPT图片）
1911年5月8日，清政府宣布组建“责任内阁”，庆亲王奕劻为总理大臣。内阁13名成员中，满族大臣9人：奕劻、那桐、善耆、载泽、荫昌、载洵、绍昌、溥伦、寿耆；汉族大臣：徐世昌、梁敦彦、唐景崇、盛宣怀。内阁中大多是满族亲贵，皇族占半数以上，故而被称为“皇族内阁”。
请大家联想一下：英国在君主立宪的框架内，如何构建责任内阁？英国的议会是国家最高权力机构，分上、下两院。大选主要是改选下院议员，上院议员不得担任首相等要职。这体现了资产阶级革命的成果和精神。两相比较，可证明皇族内阁是假立宪真集权的产物。但是我们同样也要看到，改革毕竟还是有一些民主气息存在的。那么改革在民众心中到底是怎样看待的？
（PPT显示）
“汉人对于这种改革，并不心服，总觉得他们是缺乏诚意的。以往西太后和光绪帝争权，满清的亲贵以为维新就是汉人得势，所以联合起来，煽动一切反动势力，打到新政，藉此排斥汉人。庚子以后，他们又假改革为名，以收取汉人的政权，并且铁良和良弼想尽了法子把袁世凯的北洋兵权也夺了来了，欲巩固满清统治的地位。这种把戏，汉人岂有看不出来的？所以光绪三十三年虽设资政院于北京，作为中央的民意机关，设咨议局于各省，作为地方的民意机关。次年又颁布宪法大纲，并规定九年为预备立宪时期，后又缩短为五年。而汉人始终不相信，以为他们不过藉此敷衍民情，搁置立宪，反觉得清政府是我民族复兴的唯一障碍，非打到它不可，因此革命的潮流，就日益澎湃了。”
——萧一山《清史大纲》
通过一节课的学习，我们该如何评价清末新政呢？
总结：对清政府而言，“清末新政”是继洋务运动以后的又一次自救运动。清政府明白，新政不能停留在器物和技术层面，必须推行相应的政治改革，而政治改革的关键是推行民主宪政。清政府的部分新政措施在改变社会风气，推进国家现代化进程方面起到了一定作用。但《钦定宪法大纲》和皇族内阁的成立，暴露了它企图下放小权，保住大权，借立宪化解革命威胁的目的。皇族内阁遭到了多数舆论的否定，意味着清政府已丧失民心，错过了最后一次自我拯救的机会。1911年的辛亥革命敲响了清朝灭亡的丧钟。
对资产阶级民主人士而言，原先对君主立宪抱有幻想的立宪派大失所望，开始另找出路，使清政府更加孤立。原先就反对专制统治的革命派得到了更多人的理解与支持，民主革命成为时代的主流，他们领导的反清武装斗争终于在辛亥之年结出丰硕成果。
（PPT显示知识框架）
下课！
课件35张PPT。第9课清末新政第九课 清末新政
知识点：“预约变法”上谕、清政府推行新政、五大臣出洋考察、清廷预备立宪、《钦定宪法大纲》、皇族内阁
重点：清末新政的主要内容及历史影响
《近代中国史纲》说：“慈禧扼杀了戊戌变法，造成了一场几乎使国家毁灭的滔天大祸。等到洋兵进入北京，仓惶出奔，有同丧家之犬，知道今后她的命运系于外人的喜怒，迭下罪己诏、保荐人才诏，最后竟亦宣布变法，动机实为对外献媚。” 一、变法上谕的颁布背景：
从外部因素来说，鸦片战争以来，清政府面对西方列强几乎屡战屡败，甲午战败宣告洋务运动的破产，八国联军给清政府带来更大的冲击
从内部来说，自太平天国失败以后，各地下层民众反抗清政府的斗争此起彼伏，一浪高过一浪，义和团运动以及资产阶级的革命运动使得清政府的统治摇摇欲坠。
“东南互保”运动西太后宣战之日，通谕各省督抚“保守疆土，接济京师，联合一气，共挽危局”。而重要督抚多为汉人，拒不受命，如两广总督李鸿章、两江总督刘坤一、湖广总督张之洞等。面对北方轰轰烈烈的义和团运动，为保证长江流域等南方地区社会秩序稳定，由刘坤一、张之洞与各国立互保之约，外国兵船不入长江，内地外侨由刘坤一、张之洞负责保护，上海租界归外国人保护。浙江、福建相继参加，李鸿章先已声明自保两广。山东巡抚袁世凯为剿办拳匪最力之人。四川、陕西、河南督抚均同意刘、张的主张，互保的区域实际上包括有十三省。反清志士利用会党的活动
湖南人唐才常（谭嗣同的好友），谭嗣同被杀害后，他矢言与西太后不共戴天。义和团运动期间，他一面联络上海知识分子，组织“正气会”，一面联络长江会党，准备发动武装起义。八国联军进入北京，他改“正气会”为“自立会”，成立“自立军”。南方改良派士绅的活动：南方改良派士绅如张謇（1894年科举的状元）、何嗣焜（举人，上海南洋公学总教习）、陈三立（戊戌维新时湖南巡抚陈宝箴之子）等人，欲说服刘坤一、张之洞谋南方独立。
南方革命党人的起义：1900年10月，孙中山领导的革命党人在广东惠州发动起义。
化解危机，以实现王朝的自我拯救1901年1月29日，逃亡在西安的慈禧太后以光绪的名义发布“预约变法”谕旨：“康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也……。至近之人学西法者，语言文字、制造器械而已。此西艺之皮毛，而非西政之本原也。……中国不此之务，徒学其一言一行、一技一能，而佐以瞻徇情面，自私身家之积习；舍其本原而不学，学其皮毛而不精，天下安能富强？……总之，法令必更，锢习必破，欲议振作，当议更张。” （光绪二十七年三月）
4月，成立督办政务处，具体负责变法事宜。
江楚会奏三疏
10月2日，慈禧太后发布懿旨：
“刘坤一、张之洞会奏整顿中法、仿形西法各条，事多可行，即按照所陈，随时设法则要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。” 张之洞刘坤一新政主要措施官制：改造行政机构
经济：鼓励发展实业
军事：提高军队素质
文教：培养新式人才
律法：加强法制建设
习俗：倡新风易旧俗
经济1902年2月23日，清政府颁布上谕，申明“工商业为富强之根本，自应及时振兴”， 1903年清廷设立商部，以“振兴商务”，奖励发明创造，鼓励私人投资设厂，保护工商业者的权利。
“1905-1908年，年均设厂数超过洋务运动30年的20多倍与甲午后的2.5倍，投资额分别超过5.7倍与2.9倍。”
——黄逸峰等《旧中国的民族资产阶级》
1903年在北京设铸造银钱总厂，1905年在天津办户部银行（大清银行） ，至1911年，全国共有30家银行，保险公司14家，投资公司1家。文教1901年，改八股为策论；
1904年1月，《奏定学堂章程》，史称“癸卯学制”；
1905年9月2日，清廷发布上谕宣布：“自丙午科始所有乡会试一律停止。各省岁科考试亦即停止。”
1905年12月，设立学部，以容庆为尚书；
1906年，裁掉学政，设立提学使和教育会；
新式学堂的发展： 1904年，学堂4222所，学生92000人； 1909年，学堂52343所，学生156万人；
出国留洋： 1901年，清政府下诏令各省选派学生出洋； 1906年，发布《考验游学毕业生章程》五条。军事1901年，停止武科科举考试 ，裁汰绿营和防勇，仿照西方建立“常备军”，采用新法训练，使用洋枪洋炮。
1903年12月，设立练兵处，以奕劻为总理，袁世凯为会办。
1904年，练兵处会同兵部制定了一系列规章。和法令，以及选派陆军学生出洋游学章程。
1905年，设立巡警部。
1906年11月 ，兵部改名为陆军部。对“新政”第一阶段的评价一、“新政”涉及面广，有些方面已超过戊戌变法的内容（满汉通婚、改革官制）。
二、有利于资本主义的发展（奖励实业），推动了社会风气的转变（禁缠足，禁鸦片），促进了国家的现代化建设（改革官制、废除科举）。
三、“新政”的政治改革并未触及居清朝统治核心的君主专制制度，目的局限于强化清王朝的统治，因而作用有限。
二、预备立宪
随着“新政”的推行，客观上激发了民众希望进一步政治改革的热情，要求政治制度改革的呼声越来越高。1904年日俄战争爆发， “立宪”的日本战胜了“专制”的俄国。于是在在资产阶级立宪派的推动下，自1904年，一些官员纷纷上书，要求学习日本，进行立宪。 日俄战争
日、俄之胜负，立宪、专制之胜负也！
——1904年张謇致袁世凯
立宪派随着“新政”的推行，资产阶级爱国运动和革命运动的兴起，民族资产阶级上层的政治代表也积极行动起来。他们认为，要发展资本主义，就必须要实现君主立宪。
立宪派又分为海外和国内两个部分。海外以康有为、梁启超为代表。戊戌政变后，康、梁逃亡海外，在华侨中建立保皇会，宣传保皇、立宪，反对革命，在国内外有相当的影响。国内以较大的商办企业主，商办路、矿公司的主持人以及与他们在政治、经济上有联系的知名人士代表，如大生纱厂和通海垦牧公司的主办人张謇，浙江铁路公司总经理汤寿潜，首倡湖南“铁路股东会”的谭延闿等，都是立宪派里声名显赫的人物。同身居国外的立宪派比较，他们有较强的政治、经济实力，是国内立宪运动的发起者和组织者。
清政府面对“立宪”的呼声，不得不“顺从”民意，派五大臣出洋考察宪政。 五大臣考察宪政1905年7月，清廷谕派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部侍郎绍英分赴东西洋各国考察政治。因革命党人吴樾谋炸，五大臣出访推迟。12月，载泽与山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎，戴鸿慈与端方分途赴日、英、法、比和美、德、俄、意、奥等国考察政治。
五大臣考察历时半年之久，考察了10多个国家。期间参观了议院、行政机关、学校、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局、博物馆、浴池、教会、动植物园等；拜会各国政治家，听讲宪政原理，调查各项政治制度等。1906年8月，五大臣归国，秘陈慈禧说，实行立宪，可保“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，因此要求诏定国是，仿行宪政。他们还说：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之朝，原可宽立年限。” 经过一番讨论，清廷决定采纳五大臣的意见，实行“预备立宪”。五大臣考察宪政
立宪动力不足：五大臣考察实出于外界压力，并非内在因素的驱动。
立宪质量不高：五大臣是不懂宪政的亲贵大臣，回国后的立宪宪章由人代笔。
立宪动机不良：立宪奏章认为若清廷掌握立宪主导权，则立宪有利无弊。预备立宪的实质
“大权统于朝廷”，不愿让权于民 。
围绕着利益的重新分配，满、汉矛盾、地方、中央的矛盾百出。官制改革雷声大，雨点小，很少有实质变化。 清政府于1908年8月，宣布“预备立宪”以九年为限，颁布《钦定宪法大纲》。
1908年11月，光绪、慈禧相继去世，溥仪继位，其父醇亲王载沣摄政。 1909年10月，各省（除新疆外）先后成立了谘议局。10月，在北京成立了资政院。预备立宪期限改为五年，定于1911年成立内阁。
宪法大纲“君上大权” ：１.大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。
２.君上神圣尊严，不可侵犯。
３.钦定颁布法律及发交议案之权，凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行。
４.召集、开闭、停展及解散议院之权；解散之时，即令国民重行选举新议员，其被解散之旧议员，即与齐民无异，倘有抗违，量其情节以相当之法律处置。
10.总揽司法权；委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。司法之权，操诸君上，审判官本由君上委任，代行司法，不以诏令随时更改者，案件关系至重，故必以已经钦定为准，免涉纷歧。
11.发命令及使发命令之权，惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律。
《权利法案》规定，英国的君主此后统而不治，是礼仪性的国家之首 。
《钦定宪法大纲》设定，清朝皇帝仍然总揽大权，与专制帝王大同小异 。
“如果真要立宪，九年的预备实在还不够，但是因为当时国人对满清全不信任，故反对九年的预备，说满清不过藉预备之名以搁置立宪。”
——蒋廷黼《中国近代史》
皇族内阁1911年5月8日，清政府宣布组建“责任内阁”，庆亲王奕劻为总理大臣。
内阁13名成员中，满族大臣9人：奕劻、那桐、善耆、载泽、荫昌、载洵、绍昌、溥伦、寿耆；
汉族大臣：徐世昌、梁敦彦、唐景崇、盛宣怀。
英国的议会是国家最高权力机构，分上、下两院。大选主要是改选下院议员，上院议员不得担任首相等要职。这体现了资产阶级革命的成果和精神。
两相比较，可证明皇族内阁是假立宪真集权的产物。 汉人对于这种改革，并不心服，总觉得他们是缺乏诚意的。以往西太后和光绪帝争权，满清的亲贵以为维新就是汉人得势，所以联合起来，煽动一切反动势力，打到新政，藉此排斥汉人。庚子以后，他们又假改革为名，以收取汉人的政权，并且铁良和良弼想尽了法子把袁世凯的北洋兵权也夺了来了，欲巩固满清统治的地位。这种把戏，汉人岂有看不出来的？所以光绪三十三年虽设资政院于北京，作为中央的民意机关，设咨议局于各省，作为地方的民意机关。次年又颁布宪法大纲，并规定九年为预备立宪时期，后又缩短为五年。而汉人始终不相信，以为他们不过藉此敷衍民情，搁置立宪，反觉得清政府是我民族复兴的唯一障碍，非打到它不可，因此革命的潮流，就日益澎湃了。
——萧一山《清史大纲》对清末新政的总体评价对清政府而言，“清末新政”是继洋务运动以后的又一次自救运动。清政府明白，新政不能停留在器物和技术层面，必须推行相应的政治改革，而政治改革的关键是推行民主宪政。清政府的部分新政措施在改变社会风气，推进国家现代化进程方面起到了一定作用。但《钦定宪法大纲》和皇族内阁的成立，暴露了它企图下放小权，保住大权，借立宪化解革命威胁的目的。皇族内阁遭到了多数舆论的否定，意味着清政府已丧失民心，错过了最后一次自我拯救的机会。1911年的辛亥革命敲响了清朝灭亡的丧钟。对清末新政评价对资产阶级民主人士而言，原先对君主立宪抱有幻想的立宪派大失所望，开始另找出路，使清政府更加孤立。原先就反对专制统治的革命派得到了更多人的理解与支持，民主革命成为时代的主流，他们领导的反清武装斗争终于在辛亥之年结出丰硕成果。清末新政客观原因义和团运动震荡八国联军侵华的打击清政府无法照旧统治主观目的：通过改革，实现自救新政第一阶段废科举、办学校、派留学改革官制、修订刑律等利于资本主义发展，未触动政体新政第二阶段
预备立宪五大臣出国考察宪政清廷上谕仿行宪政《钦定宪法大纲》皇族内阁假立宪真集权
大失民心
