第5课 西方的文官制度 教学设计

第5课 西方的文官制度 教学设计
一、【教学立意】
西方文官制度的产生及其发展是历史的选择，时代的选择。任何制度都会随着社会的变化而变化，因此我们要从社会实际状况出发，不断探索使之臻于完善。进而使学生掌握历史学习的基本方法，即在唯物史观的指导下进行历史解释。
二、【教材分析】
本课选自《普通高中教科书——历史 选择性必修1：国家制度与社会管理》第二单元《官员的选拔与管理》。官员的选拔与管理是国家制度的重要组成部分，也是社会治理的必要前提。社会形态不同，政治体制不同，各国国情不同，官员的选拔与管理方式也不一样，但也呈现出相互学习、借鉴的特点。近代西方资本主义国家探索和建立起了考试选拔的文官制度，以规避政党更替造成的政府工作动荡。在本单元中本课具有承上启下的特点，上承中国古代的科举制，下启近现代中国公务员制度。在教学中要注意引导学生了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，以及西方文官制度对近现代中国公务员制度的影响。本课三个子目“西方文官制度出现的背景”、“西方文官制度的建立”和“西方文官制度的特点”条理清晰，逻辑关系明确。在实际教学中，还可以补充一些“西方文官制度的作用”等材料，丰富知识体系。
三、【学情分析】
2017级学生是天津市新一轮高考改革的第一届学生。面对着文理分科被取消，学生们获得了前所未有的自主选择权，可以根据自己以往的学习经历、兴趣爱好在物理、化学、生物、历史、地理、政治六门科目中选择适合自己的三门学习科目。相比于传统的文科组合，这届学生在学习历史的过程中知识面更宽了，但是也存在一些问题，比如部分同学的地理知识欠缺，导致识图能力稍弱；部分同学的政治知识欠缺，使他们在学习有关政治经济学、哲学问题时稍显困难。好在高二学生经过一年的学习，学习方法上有了改进，且已初步积累了一定的历史知识，像是本课书中涉及的“资本主义政治制度的确立”、“工业革命”等相关史实同学们已经掌握。
四、【教学目标】
1、通过美国人事署长艾仑?坎贝尔的话导入本课，了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，增强制度自信、文化自信。
2、通过史料分析，学习西方文官制度出现的背景，探究工业革命与文官制度建立的关系，理解西方文官制度的特点，增强史料实证意识和历史解释能力。
3、通过自主学习，梳理西方文官制度建立的过程，提高综合概括和表达的能力。
4、通过探究西方文官制度的历史作用，学会辩证地、一分为二地看待历史问题，进而学会在唯物史观的指导下进行历史解释。
五、【重点难点】
1、教学重点：西方文官制度出现的背景和特点。
2、教学难点：工业革命与文官制度建立的关系；西方近代文官制度的历史作用。
六、【课时安排】1课时
七、【教学过程】
1、导入
1983年，美国卡特总统任内的人事署长艾仑?坎贝尔（Alan Campbell）来华讲学。他直言不讳地说：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
教师活动：材料中所说的“文官制度的创始者归于中国”的什么制度？
预设答案：科举制。
教师活动：科举制有什么优点值得别国学习？
密迪乐在其著作《中国人及其叛乱》中系统地提出了自己的三条建议。一，尽快在英国三大行政部门的各个分支机构实行考试录用官员的制度；二，采用中国科举制公开竞争的原则，考试必须是面向全体英国臣民的；三，实施分级考试制，先在地方和首都举行普考，尔后在首都举行特别会考。
---中外关系史学会、复旦大学历史系编：《中外关系史译丛》(四)
预设答案：公开考试、公开竞争、择优录用，将读书-考试-做官联系起来，打破特权垄断，扩大人才来源，提高官员素质……
【教学设计意图】 通过美国人事署长艾仑?坎贝尔的话导入本课，以便于理解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，增强我们的制度自信、文化自信。?
过渡：西方在受科举制影响之前，实行的是什么样的选官用官制度？下面我们就一起学习一下西方文官制度出现的背景。
2、新课
（一）、西方文官制度出现的背景
（1）、恩赐官职制
中古时期：国王和权贵常常凭个人的喜好随意恩赐官职给身边的人，官员也只是为国王和显贵服务，类似于仆从。
17-18世纪：欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但仍是少数人掌握官员的任免权。他们将官职作为礼品或商品，私相授受。
（2）、政党分肥制
内阁制和政党政治形成后：执政党一般会把官职分给党内同僚，一旦内阁重组或执政党更换，就要更换几乎所有政府官员。
【学生探究活动1】
结合课本及材料，分析“恩赐官职制”、“政党分肥制”的弊端？
材料一：海军部财务处和陆军部主计处长官每年分别花费500镑和1000镑雇人代理，官俸剩余部分作己用。内务部首席书记员查理·布里耶兹克本有81镑13先令的职薪，可他一面雇人代行此职，一面为大法官厅高级文官威廉·弗雷泽代行职守，每年获取227镑3先令的薪给。
---钱乘旦、陈晓律《在传统与变革之间——英国文化模式溯源》
材料二：如果有人无视政党利益，必将遭到本党党徒的攻击和社会非议。如1830-1834年，担任海军大臣的詹姆士-格雷厄姆曾在本部门内打破政党界限，按能力任命文官，结果遭到本党成员的攻击，同时受到财政部负责文官任命事务的秘书的谴责。
---钱乘旦、陈晓律《在传统与变革之间——英国文化模式溯源》
材料三：内阁大臣的首席录事每年总收入为553英镑10先令10便士，其中职薪仅为175镑，不足1/3。……据调查，1764-1778年间，陆军主计处账目亏空高达445735镑。1780年，土地局税吏共拖欠398748镑税款。
--- 陈乐桥《英美文官制度》
（学生小组探究活动……）
时代呼唤新的文官制度
材料1：这一时期，政府承担起了社会救济、工厂监督、扶植教育等新职能，增设了教育委员会、农业部、卫生部等新型中央机构。许多旧部门也扩大了编制，如贸易部本来的一个协商机构，1832年开始负责收集和发布有关统计资料，1840年后又负责监督铁路公司法案的实施，以及股份公司的规划与注册。为了完成日益繁重的职责，贸易部只得成立了4个下属机构。
---张跃发 刘养洁《民族国家与世界经济1500-1900》
“这一时期”指的是什么时期？（工业革命时期）
材料2：工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加。他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。从政治上促进英国经济的发展，提高国民生活水平。工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。
---鲍红信《英国近代文官制度的建立》
【学生探究活动2】
为什么说工业革命推动了文官制度的建立？
（学生小组探究活动……）
【教学设计意图】 通过史料分析，学习西方文官制度出现的背景，分析“恩赐官职制”、“政党分肥制”的弊端以及探究为什么说工业革命推动了文官制度的建立，进而增强史料实证意识和历史解释能力。
【自主小结】结合课本及上述材料，学生归纳西方文官制度出现的背景。
（二）、西方文官制度的建立
【学生自主学习】英国是世界上最早建立文官制度的国家，请简述英国文官制度建立的过程，并完成表格。
18世纪初 英国规定除了大臣以外，官员不得当选为下院议员
19世纪初
1853年 英国东印度公司的人事改革
1853年
1854年
1855年
1870年
1、英国文官制度建立的过程
?18世纪初，英国规定除了大臣以外，官员不得当选为下院议员；
?19世纪初，开始设立常务次官的职位；
这样，英国政府的官员分为两类：一类是政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。另一类是事务官：即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。
思考：政务官和事务官的出现对英国文官制度有何作用？
预设答案：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性……
?1853年，英国东印度公司的人事改革：在职员任用方面采用了书面考试录用的方法；
?1853年，《关于建立英国常任文官制度的报告》；英国财政部两名官员对英国政府的官吏状况进行了全面的调查，撰写了此报告，对当时英国官吏制度存在的种种弊端进行了尖锐批评，提出了各项改革建议。
???思考：阅读教材，想一想《关于建立英国常任文官制度的报告》的核心思想是什么？
预设答案：报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拔优秀文官等……
?1854年，克里米亚战争问题：由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重，人们对政府官员的管理能力强烈不满；
?1855年，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试；
?1870年，再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录取，最终确立了文官制度。
2、其他资本主义国家文官制度的建立
美国：“政党分肥制”：1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。
文官制度：1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
其他国家：第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
【教学设计意图】 通过学生自主学习西方文官制度建立的过程，增强自主学习意识，提高综合概括能力和历史解释与表达能力。
（三）、西方文官制度的特点
【教师活动】范围：文官=公务员？
小范围：公务员即文官，即不与内阁共进退的、非选举产生和非政府任命的事务官。英国最为典型。
中范围：行政系统的所有工作人员都是公务员。美国最为典型。
大范围：涵盖所有国家机关，包括立法、行政、司法三大系统的工作人员以及公共企事业单位的人员。法国、日本最为典型。
【学生探究活动3】
从美国《彭德尔顿法》中，理解西方文官制度的特点。
材料一：美国联邦政府建立了主管文官考试与管理的新机构——文官制度委员会。……美国文官任何官阶将是一个没有任何禁律的向任何人“开放”的文官结构。任何试图在年龄、身份或其他方面限制文官被录用或流动的行为，都将被视为是“不民主”的。
材料二：任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
材料三：《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团——职业文官与政治官员集团。……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。
---Pendleton Act of 1883[R].Basic Documents of American Public Administration: 1776-1950 [M].
（学生小组探究活动……）
【教学设计意图】通过阅读《美国文官法》的相关史料，理解西方文官制度的特点，进而培养学生的史料实证意识和历史解释能力。
（预设答案）
1、公开考试，择优录取。
“英国枢密院1870?年规定，凡未经考试并持有文官事务委员会及格证书的不得从事任何事务官职。美国也于1883?年规定了竞争择优的原则，规定文职人员应通过公开考试，争取首次任用的人员通过竞争性考试。”西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度，例如日本法律规定，所有公务员都必须经过考试才能进入国家机关，否则就要受到严厉的惩罚。轻者罚款10万日元以上，重者处以一年徒刑。
2、政治中立和工作隐名。
西方文官制度实行所谓“两官分途”。“两官”即政务官和事务官，他们是截然不同的两个体系，相互之间不能互相转任。政务官强调所谓“政治化”，事务官强调“职业化”。政务官由选举产生，代表执政党领导或参与政府的工作，对选民和执政党负责。他们实行严格的任期制，与政党共进退，一般不以官员为终生职业。而事务官则通过竞争性考试进入公务员队伍，实行职务常任，非因法定事由不被解职，他们对首长负责，要求“政治中立”，不得参加党派活动，不与政党共进退，只能依据法律和政令执行任务，不得夹杂偏见，也不得对决策的成败负政治责任。
3、职务常任和论功晋升。
文官只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。
“考绩制”的广泛应用。西方各国一般都根据文官的工作能力、努力程度、工作成效来决定文官是否受到晋升、奖惩等。考核内容详细、全面，例如英国对文官的考核包括工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德等10个方面，每项按5等打分，再以5等总评。美国除了对文官定期考核工作数量、工作质量和工作适应能力之外，还非常重视平时考核，禁止文官在办公室看报、吸烟、聊天、会客、写私人信函等等，每天都要撰写工作报告，准确记录工作内容和数量，作为考核的依据之一。
此外还有职位分类的特点。为了使人事管理科学化，西方各国大都实行了比较严格的职位分类。当前西方各发达国家对文官的职位分类一般采用“品位分类”和“职位分类”两种形式。前者以英国为其代表，其主要特征是“因人而分”,其分类依据是公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职地位的高、低所得薪俸的多少）；后者以美国为其典型，其主要特征是“因事而分”，其分类依据是职位的工作性质、难易程度及所需资格条件。两者难辩伯仲，各有千秋。目前，两者有相互吸引，互相补充，逐渐融合的趋势。
【拓展延伸】西方文官制度的改革
l麦克唐纳改革
一个国家的文官制度与教育制度应有密切关系，各级文官的考试应和学校的课程设置和程度统一起来，或者学校的某些课程设置也要考虑到社会的需要。
l1968年英国文官制度改革——《富尔顿报告》
加强文官政治地位；打破人员等级结构，代之以职业为基础的类别分类；重视专家和专业技术人员的作用，并赋予他们应有的权力。它反映了英国垄断资产阶级在新形势下，要求政府进一步发挥专家学者的作用，以便提高行政工作效率的强烈愿望。
---王铭《英国文官制度述论》
【教学设计意图】任何制度都会随着社会的变化而变化，因此我们要从社会实际状况出发，不断探索使之臻于完善。
【学生探究活动4】
结合本课所学及课本第29页的两则材料，探究西方文官制度的作用。为何撒切尔夫人和列宁对于同一历史事件会得出不同的结论？
（学生小组探究活动……）
（预设答案）
积极作用：公开考试，择优录用制度体现了公正、公开、客观、平等、竞争、民主的原则。它的有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行政系统的高效率具有重要的作用。文官制度的建立规范了西方国家政府行政部门的事务官员的选拔和管理，实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，有保证了政府工作的稳定性和持续性。职务常任和论功晋升能够吸引大批高素质人才进入政府管理队伍，有利于官员管理的法制化和专业化，提高国家治理能力。考绩制的广泛运用，能健全人事制度，完善行政系统，改进领导，鼓励竞争，提高工作效率，及时发现人才，做到知人善任，给予文官或公务员以公正的待遇。
消极作用：政治中立在实践上存在困难，与政治职责相矛盾，维持代议制下政党轮流执政，没能触碰资本主义基本制度。
职务常任使西方公务员系统是封闭的，其他行业的人难以进入，而一旦进入，便可以终身任职。西方国家的公务员为了维护自己的特殊利益，常常会有代表自己利益的组织、团体向政府提出要求，与政府进行谈判，政府还设置了专门机构，协调与公务员的关系。还容易成为真正的实权派，架空政务官；阻碍行政组织改革与发展；还容易使公务员安于现状、不思进取。
【教学设计意图】通过探究西方文官制度的历史作用，学会辩证地、一分为二地看待历史问题，进而学会在唯物史观的指导下进行历史解释。
结语：西方文官制度的改革和发展仍然在路上，请同学们谈一谈你对西方文官制度的建立与发展的感受……
八、【板书设计】
第5课 西方的文官制度
九、【作业布置】（任选一题进行论述）
?简述文官制度首先在英国出现的原因？它对资本主义国家的发展有什么作用？
?查找资料，试论明末清初西方传教士对中国选官制度的认识与传播，及其对西方文官制度产生的影响。
?查找资料，试论20世纪70年代后期英美文官制度的改革及其对你的启示。
十、【课后反思】
本课紧密围绕“西方文官制度”这一主线，始终结合学科核心素养展开教学，通过探究中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，来增强学生的制度自信、文化自信，进而培养其家国情怀；通过史料分析，理清西方文官制度出现的背景，探究工业革命与文官制度建立的关系，理解西方文官制度的特点，增强学生们的史料实证意识和历史解释能力；通过探究西方文官制度的历史作用，学会辩证地、一分为二地看待历史问题，进而学会在唯物史观的指导下进行历史解释。西方文官制度的产生及其发展是历史的选择，时代的选择。任何制度都会随着社会的变化而变化，因此我们要从社会实际状况出发，不断探索使之臻于完善。
本人认为本课的亮点在于引用美国《彭德尔顿法》来理解西方文官制度的特点。因为课本上这一部分的叙述较为直白和平淡，史料性不强。而材料《彭德尔顿法》的引用提高了学生的学习兴趣，用史料去表达、去证明其特点更加符合史料实证和历史解释的学科核心素养。本课的不足之处在于对于学生的挖掘和调动还不够深入，教师主导色彩还是太强。