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西方的文官制度
第6课
课程标准 了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点。
重点难点 1.西方近代文官制度的建立。
2.西方近代文官制度的特点、评价。
知识导学 基础落实
重点探究 素养提升
达标检测 随堂巩固
内容索引
01
02
03
知识导学
基础落实
知识点一 西方文官制度出现的背景
1.中古时期
(1)西欧社会管理主要依靠
和封建领主。
(2)随着
权力的扩大，国王往往挑选自己的亲信处理这些事务，并赐予他们官职。那时候的官员类似于仆从。
教士
国王
概念阐释
——
中世纪
世界中古史最早叫中世纪史。中世纪一词最先是由意大利人文主义史学家比昂多于15世纪提出来的。他把西欧5—15世纪的那一千年叫作中世纪，意为古典文化与文艺复兴这两个文化高峰之间的一段历史时期。到18世纪，中世纪一词被欧洲历史学家普遍采用。中世纪是适用于西欧的、特有的一个概念，应用于其他地区时我们常用世界中古史来取代。
2.17－18世纪
(1)欧美国家逐渐建立起资本主义制度，少数人或集团掌握着官员的任免权，营私舞弊、
等政治乱象频发。
(2)内阁制和政党政治形成后，出现了所谓的“
”。这种瓜分国家权力的做法不但造成
泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了
。
卖官鬻爵
政党分肥制
腐败
行政效率
思维点拨——
政党分肥制的目的
首先，它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。其次，政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。最后，本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。
材料 两党政治下的“政党分肥制”造成了美国历史空前的腐败。美国南北战争时期，运筹帷幄，指挥千军万马与南方叛军艰苦奋战的林肯总统的身边经常跟着一群“跑官要官”的“金主”。搞得这位伟大的总统不胜其烦、狼狈不堪，一次林肯总统忍无可忍指着办公室外成群的求职政客愤愤地说：“分肥制对共和国的危险可以比叛乱还大。”
问题思考
问题 林肯为什么说“分肥制对共和国的危险可以比叛乱还大”？
答案 林肯指出了“政党分肥制”危害的严重性。“政党分肥制”之下，只看对象是否效忠本党，特别是看他们在竞选中是否做出过“贡献”。因此，政治录用实际上演化为相当直接的权钱交易，执政党对大选中的支持者、赞助人投桃报李，论功赏爵；这些人做官之后，便以权谋私、中饱私囊。加之任期有限，官员行为趋于短期化，腐败行为近乎掠夺。“政党分肥制”之下的腐败现象严重威胁到共和国的生存，所以，林肯说“分肥制对共和国的危险可以比叛乱还大”。
3.工业革命后
(1)英国等资本主义国家的生产力水平大大提高，国家
急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
(2)随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
(3)向社会开放政府公职、改革官员
以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
管理职能
录用制度
为什么说工业革命推动了文官制度的建立？
问题思考
答案 随着工业革命的开展，经济规模扩大，社会分工更为复杂，国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，要求政府进行高效的专业化和制度化管理，要求文官具备较高的知识水平和管理能力，文官制度应运而生。所以说工业革命推动了文官制度的建立。
1.文官概念：西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的事务官，他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。
2.英国：西方最早建立文官制度的国家
(1)背景
①18世纪初，为了防止国王通过任命官员干预议会活动，英国规定除了大臣以外，其他官员不得当选为
。
知识点二 西方文官制度的建立
下院议员
②19世纪初，为了保证政府工作不受政党更替的影响，英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位。这样，英国政府的官员分为两类：一类是
，他们随内阁共进退；另一类是
，即文官，不受党派影响，可以长期任职。
政务官
事务官
思维点拨 19世纪初，英国政府官员政务官是事务官的分立，不仅缓解了“政党分肥制”给政府工作连续性、稳定性和行政效率带来的不良影响，而且构成后来英国文官制度的重要内容，为英国文官制度的建立奠定了基础。
③1854年，英国与俄国在克里米亚作战。由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重，人们对政府的
强烈不满。
管理能力
文官制度首先在英国出现的原因有哪些？
问题思考
答案 经济上：英国最早开展和完成工业革命，生产力发展，工业资产阶级壮大，政府职能扩大。政治上：英国最早建立起资产阶级代议制、政党政治，民主政治不断发展与完善；思想上：“天赋人权”“人生而平等”的民主观念逐渐深入人心。
(2)建立
①1855年，英国颁布法令，建立不受党派干涉的
，对被推荐的候选人进行考试。
②1870年，英国再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过_____
择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度。
文官委员会
公开
竞争考试
材料 通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》(1854年)
问题思考
问题1 阅读材料，想一想这份报告的核心思想是什么？
答案 建立以公开考试、择优录用、严格考核、晋升唯功的常任文官制度。
问题2 英国的文官制度对资本主义国家的发展有什么作用？
答案 文官制度的建立规范了西方国家政府行政部门的事务官员的选用和管理；保证了政府工作的稳定性和持续性；有利于官员管理的法制化和专业化，提高国家治理能力。
十六至十七世纪，欧洲传教士将中国的科举制度介绍到欧洲。十八世纪时启蒙运动中，不少英国和法国思想家都推崇中国这种公平和公正的制度。英国在十九世纪中期至末期建立的通过定期的公开考试招取文官的文官制度，很大程度是吸纳了科举制公平、公开及公正的优点。科举制是西方近代文官制度的渊源。
知识拓展
3.美国
年，美国国会通过《
》，建立了文官制度。
4.其他
第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
1883
美国文官法
1.特点
(1)公开考试，择优录用。凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
(2)政治中立和执行政策。文官要在资产阶级各政党之间严格保持
，不得公开参与政治活动，必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。
知识点三 西方文官制度的特点和影响
中立
思维点拨 文官制度中的政治中立原则，是为了保证多党制之下的政策连续性，同时也是为使政府一般行政人员避免受政治变迁的冲击。可以保证文官摆脱党派、种族、宗教等方面的纷争，使文官客观、公正、独立地为国家服务。
(3)职务常任和论功晋升。和政务官的任期制不同，文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
材料 任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务，他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。
任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。——《美国文官法》(1883年1月)
问题思考
问题 材料反映了西方文官制度的什么特点？
答案 政治中立。
2.影响
(1)积极性：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和
，促进了国家治理水平的提高。
(2)局限性
①容易滋生官僚习气和僵化现象。
②文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担。
③文官的层次也越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，一定程度上影响了政府的工作效率。
持续性
材料 英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
问题 材料认为英国的文官制度有何优点？
问题思考
答案 文官专业化素养高；政府行政失误少；政府行政效率高。
返
回
重点探究 素养提升
材料一 (美国)1880年的大选中，也就是在“政党分肥制”实行了80年后，参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止“政党分肥制”。加菲尔德的名言是：“政党分肥制”下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天，还没来得及废除臭名昭著的“政党分肥制”，便被一个怀恨在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党分肥制”谋杀了总统。
探究一 西方文官制度
问题(1) 为什么加菲尔德认为“政党分肥制”下的政客就像拦路抢劫的强盗？为什么当时美国舆论认为是“政党分肥制”谋杀了总统？
答案 ①“政党分肥制”下的政客往往以权谋私、中饱私囊，加上任期有限，新上台的官员急于捞钱，无异于掠夺，近乎拦路抢劫的强盗。
②加菲尔德立志废止“政党分肥制”，破坏了政党分肥原则，损害了本应在“政党分肥制”下获利的人员的利益，被一个怀恨在心的求职未遂者开枪刺杀。因此，当时美国舆论认为是“政党分肥制”谋杀了总统。
材料二 1883年，美国国会通过了乔治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称“彭德尔顿法案”。“彭德尔顿法案”奠定了西方官僚政治的法律基础。在实行“彭德尔顿法案”，废止“政党分肥制”后，美国政治中的腐败现象得到了逐步的扭转。
问题(2) 依据材料并结合所学知识回答“彭德尔顿法案”的通过有何意义？
答案 标志着美国文官制度的建立；逐步扭转了美国政治中的腐败现象；奠定了西方官僚政治的法律基础。
材料三 英国政府于1855年和1870年以枢密院名义两次颁布法令，揭开了文官制度改革的序幕。首先，确立了文官考选制度。规定由独立于党派政治之外的文官委员会来主持文官考选事宜，采取公开竞争、择优录用的方式选拔文官；其次，文官作为从事具体的行政管理及法令实施工作的人员，不受选举与执政党更迭的影响，只要无过失就不受免职处分，可一直工作至退休。文官不得参加政治活动，不得兼任议员或政务官员，不得参加政党和营利性经济活动。并规定高级文官的考试科目分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、经典、梵语、外文、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
问题(3) 根据材料，概括英国文官制度改革的特点。
答案 公开考试、择优录取；文官常任、政治中立；突出通才。
工业革命的完成，资本主义的迅猛发展为文官制度改革提供了社会经济条件。从18世纪中期到19世纪中期，英国工业革命基本完成，英国社会、经济等方面发生重大变化，英国成为“世界工厂”。政府除了维护社会治安、国防、财政和税收等传统事务以外，还要担负起经济、文化和科技等新的社会事务管理，国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的职业官僚体系。工业资本主义经济的发展，极大地冲击了英国的政治制度，呼唤着英国政治体制的改革。
探究二 西方文官制度与中国古代的科举制
唯物史观
工业革命催生了英国文官制度
问题 西方文官制度与科举制在内容上有何不同？在推动社会进步方面又有何共同之处？
答案 不同：科举制度只是一种人才的选拔考试制度，它既包括对文官的选拔，也包括对武官的选拔(如武举)；而文官制度则属于人事组织制度，它不仅包括官员的选拔任命，还包括对官员的考核、奖惩等内容。
共同之处：打破特权阶层对官职的垄断，扩大了统治基础；增进社会公平、公正，有利于人才脱颖而出；提高官员队伍素质，加强对社会的有效管理。
返
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达标检测 随堂巩固
1.1983年美国联邦人事总署署长艾伦·坎贝尔教授来华讲学时曾说：“当我接受联合国的邀请来中国讲授文官制度的时候，我深感惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”这是因为
A.西方文官制度借鉴了中国的科举制度
B.西方文官制度借鉴了中国的中央集权制
C.西方文官制度借鉴了中国的丞相制度
D.西方文官制度借鉴了中国的秘密建储制
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解析 由材料“在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国”，此处的文官制度对应中国古代科举制，可见西方文官制度借鉴了中国的科举制度，故A符合题意。
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2.19世纪中叶以前英国的官员任免制度实行的是“政党分肥制”，上台的执政党会大批更换政府的工作人员。后来英国采用了新型的文官常任制度，通过严格的考试录用文官，一旦录用，其任职终身化，不受党派更替的影响。文官制度的确立
A.容易导致政府官员腐败
B.提高了政府的工作效率
C.体现了英国政治的保守性
D.降低了英国民主化程度
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解析 文官制度的确立对政党统治来说是一个革新，并不是完全依据“拉帮结派”，而是考查官员的能力，这对政府工作效率而言是积极的，故选B；
A与材料意思相悖，排除；
材料反映英国政治的一大进步，排除C；
材料对民主化起积极作用，排除D。
3.随着内阁制和政党政治的形成，西方资本主义国家出现了所谓的“政党分肥制”，带来了许多弊端。下列不属于“政党分肥制”弊端的是
A.容易导致政府官员腐败
B.影响政府工作的连续性和稳定性
C.降低政府工作行政效率
D.大大削弱了执政党的领导能力
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解析 在“政党分肥制”下，执政党垄断瓜分国家权力，取得政治管理的主体地位，不可能削弱执政党的领导能力，D错误，符合题意。
4.19世纪50年代，英国进行了文官制度改革，明确其职责是执行当时政府的政策，不得参选议员，不能介入党派活动。之后，欧美其他国家都先后建立了文官制度，文官只对法律或法定职权负责，不受政党进退的影响。这一变革
A.是西方民主制改革的根本
B.阻碍了西方民主政治发展
C.充分体现分权制衡的特征
D.保证了施政措施的连续性
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解析 依据材料可知，西方各国先后建立了文官制度，规定了文官的职权与责任，不受政党进退的影响，有利于保证政策措施的连续执行，因此D选项正确。
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5.1883年，美国国会颁布的《彭德尔顿法》通过了采纳竞争考试、职务常任和政治中立原则，使美国文官制度正式建立。自此，联邦政府通过考试录用的职位和公务人员大幅度上升。美国文官制度的出现
A.影响了联邦政府部门之间的分权制衡原则
B.平衡了各个政治利益集团之间的利益冲突
C.改变了两党政治在美国政治生活中的作用
D.适应了工业发展对专业化文官队伍的需求
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解析 依据材料并结合所学可知，美国文官制度确立了竞争考试、职务常任和政治中立的原则，这有利于提高文官队伍的素质，提高政务水平，保持文官队伍的稳定，保证政策的连续性，适应了工业发展对专业化文官队伍的需求，因此D选项正确。
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6.18世纪末以来，“东学西进”使得西欧各国借鉴中国的科举制，逐步推行文官考试制度，促进社会发展。但是科举制在中国却严重阻碍社会的进步，并最终被废除。造成这种不同后果的根本原因是
A.西欧的文官考试制度是新生事物，中国的科举制已实行1
000多年
B.西欧文官考试制度注重实用性知识，中国科举制八股取士很僵化
C.西欧的文官考试制度公平公开，而中国的科举制作弊现象严重
D.西欧处于资本主义上升时期，而中国处于封建主义走向衰落时期
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解析 从材料“逐步推行文官考试制度，促进社会发展。但是科举制在中国却严重阻碍社会的进步，并最终被废除”中可知，中西对待选官制度的不同价值取向，主要是中西经济发展的模式极为不同，所以答案选D。
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